核心提示   山东省临沂市加强协同改革，促进城乡人口、土地、资本和技术等要素资源流动取得显著成效，但在制度设计、市场发育、产业协同、公共基础设施及利益分配等方面还面临诸多梗阻。要深化制度改革，破除要素流动的制度壁垒；健全要素市场，完善要素市场化高效配置；强化产业协同，推动城乡产业链协同深化；补齐设施短板，推进公共服务均等化；构建多元利益共同体，完善利益联结机制，不断促进临沂城乡要素资源互通共融，实现融合发展。

党的二十届四中全会强调，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，促进城乡融合发展。城乡要素资源合理流动是推动城乡融合发展的关键。面对城乡要素资源流动不畅，平等交换渠道尚未完全打通，城乡融合发展动力不足的现实问题，只有构建一个以“人地钱技”为核心的城乡要素资源双向合理流动新格局，才能更好推动城乡融合发展，让城乡居民共享发展成果。

基本情况

人口要素从单向流动到双向互动。在城市集聚效应下，大量农村劳动力涌入城市，虽推动了城市经济发展，但也导致农村“空心化”“老龄化”等问题，部分村庄青壮年人口流失率高，农业生产面临劳动力短缺困境。随着乡村振兴战略深入实施，临沂人口流动格局发生显著变化，城市人才、技术、管理等要素向农村回流趋势明显，许多农民在城市就业的同时，仍保留农村宅基地和承包地，通过季节性往返或“周末返乡”，实现了城乡资源的双重利用，既为农村注入了发展活力，也缓解了城市人口过度集中的压力。

改革试点激活资源。临沂市优化了国土空间规划与用途管制。通过规划引领新型住房建设、产业联动、文旅融合等激活农村闲置土地；深化农村集体经营性建设用地入市试点。探索“集体经营性建设用地入市+标准地+带项目设计方案出让”三结合方式，兰山区完成6宗242亩土地交易；落实工业用地“标准地+承诺制”出让，实现出让标准化、区域评价、模拟审批、闭环监管，累计出让工业标准地261宗1.52万亩，规模领跑全省；构建总详联动、通则管控乡镇规划新范式，通过“通则式+示范式+参与式+协同式”四式驱动体系实现乡村规划管理提质增效，运用“一图两表”“三图一则”“增补图则”等实现规划全覆盖。

多元化投资格局初步形成。临沂通过政策引导、平台搭建等措施，初步形成了政府引导、市场主导、社会参与的多元化投资生态。制定《临沂市财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法》，明确市县财政每年安排一定规模的本级衔接资金，保障过渡期内资金支持力度总体稳定，近年来整合涉农资金超400亿元，连续4年居全省第一；探索专项债券模式，发行乡村振兴专项债券85亿元，支持全市76个重点项目建设；强化财金协同联动，全面落实保费补贴、风险补偿、贷款贴息等政策，推动更多资源汇聚乡村。

双向溢出效应显现。随着城乡融合深入推进，技术要素的双向溢出效应逐渐显现。城市先进技术扩散农村速度加快，一些农业项目与省农科院等科研院所合作，组建“乡村振兴专家服务团”，选派科技特派员推广农业新技术；农村特色技术和经验亦为城市发展提供了借鉴，临沂传统手工艺“柳编”通过技术创新，从单纯的日用品生产转型艺术品创作，产品远销欧美；数字技术在城乡融合中加快应用，市农科院将“互联网+”融入农业科技服务中，推出“临沂农科—找专家”微信服务平台，汇聚全市22个农业领域的371位专家，打造全天候、零距离的农技服务网络。

存在的问题

要素流动的制度壁垒尚存。一是户籍制度对人口流动的限制性依然明显。农村人口进城落户条件虽已放宽，但仍面临子女教育、医疗保障等公共服务不均等问题；人才下乡亦面临政策支持不足难题，城市人才到农村创业就业在社保等方面缺乏配套政策。二是农村土地产权制度不完善。农村集体经营性建设用地入市、宅基地流转等体制机制不健全，交易成本高、效率低。三是农村金融服务体系不健全。农村金融机构网点少、服务产品单一，农民贷款担保难、抵押难，农村小微企业和农户贷款满足率低；社会资本进入农村市场渠道不畅，存在“玻璃门”“旋转门”等现象，影响了资本要素的城乡流动效率。

要素市场发育不完善。城乡要素市场发育程度较低，市场在要素配置中的决定性作用未充分发挥。农村金融市场发展滞后，农村信用社等金融机构改革不到位，服务农村能力有限，新型金融机构发展缓慢，农村地区直接融资渠道狭窄；城乡技术交易平台不健全，缺乏专业化的技术转移机构和服务平台，技术供需信息不对称，技术转移转化率低，临沂高校和科研院所的科技成果本地转化率低于全省平均水平；城乡统一的劳动力市场尚未形成，农村劳动力就业信息渠道不畅，职业技能培训不足，就业质量不高且具备专业技能人才占比低；劳动力市场监管不到位，农民工工资拖欠、劳动权益保障不足等仍然存在。

城乡产业协同较弱。城乡产业协同难以形成优势互补、良性互动的格局。一是产业同质化严重。城乡产业在发展方向、产品结构等缺乏合理分工，存在雷同现象，导致资源浪费和恶性竞争。二是产业融合发展不深入。大部分农产品以初级生产为主，产品加工、销售等发展滞后，附加值未能充分挖掘；乡村旅游、直播电商等新业态发展规模小、档次低，带动经济作用有限。三是产业创新协同不足。产业创新资源共享机制不健全，农村产业大多处于产业链低端，与城市产业关联度不高，难以形成完整的产业链。

基本公共服务梯度差显著。农村地区基本公共服务相对薄弱，制约了城乡融合发展和农民生活质量提升。一是城乡资源布局失衡，农村基本公共服务设施相对滞后，优质资源集中于城镇。二是质量与标准差异，城乡服务标准尚未完全统一，农村教育医疗人员素质、设备水平普遍低于城镇，远程服务覆盖不均衡。三是可及性与便利度不足，农村居民获取服务成本高，尤其养老、托育、文化休闲等服务供给短缺，数字鸿沟加剧了不便。

利益分配机制不健全。在城乡要素资源流动过程中，利益分配机制不健全，农民在要素流动中的权益保障不足。土地收益分配不合理，农民在土地流转和征收中获得的收益比例较低，难以分享土地增值收益；产业合作中，企业与农民间的利益联结机制不紧密，农民参与度与受益度不高。

优化路径

深化制度改革，破除要素流动的制度壁垒。一是完善人口市民化和人才下乡机制。建立进城人口“落户—就业—保障”三位一体政策体系，推行居住登记与积分落户挂钩制度，构建教育、医保、养老的无缝衔接机制；强化人才下乡政策激励与服务保障，设立乡村振兴人才专项基金，建设乡村人才公寓等配套设施。二是规范农村土地产权登记及交易体系。对农村宅基地、承包地建立统一的产权数据库，确保交易数据可追溯；设立土地产权交易中心，明确交易流程、规则和监管机制；通过土地托管等方式，整合分散的耕地林地，引入龙头企业或专业合作社开展规模化种养；创新宅基地利用模式，引入合作平台将闲置宅基地开发为民宿等文旅项目，或用于发展特色产业。三是健全农村金融服务体系。强化农商行、村镇银行等主力军作用，引导农业银行回归“三农”本源，支持发展小额贷款公司等新型金融主体，丰富金融产品供给层次；用好全省首个“乡村振兴合伙人”平台精准对接城乡资源，实现城市的资金、技术、人才与农村的土地、农产品等资源精准匹配。

健全要素市场，促进要素市场化高效配置。建设城乡一体化市场体系，实现要素资源市场化精准配置。一是打破城乡劳动力市场分割，建立统一的城乡就业信息平台。整合人社、农业农村等部门数据资源，实时发布城乡岗位需求与劳动力供给信息。二是降低城市资本下乡门槛。鼓励金融机构开发适合乡村发展的金融产品，引导乡村集体经济组织通过设立产业投资基金等方式，吸引城市资本下乡。三是搭建城乡要素大数据平台。整合城乡要素供需信息，汇聚部门数据，对接各项业务系统，利用大数据技术重点推进设施农业、果业等领域智能化应用，降低运营成本，推动农业生产、经营数字化可追溯。

强化产业协同，推动城乡产业链协同深化。鼓励城乡经营主体建立合作，通过多种方式实现产业优势互补。依托临沂商城，推动特色农产品与电商平台对接，建设农产品电商物流园，降低流通损耗。推动产业链上下游协作，支持建设冷链仓储和中央厨房，延伸农产品深加工与体验经济。与城市文旅资源联动，培育乡村旅游精品线路，打造农事体验等新业态。发展直播电商基地，培训农民主播，打通“田间—车间—直播间”链条，通过三产融合提升附加值。搭建城乡技术共享平台，推动高校、科研院所、企业、乡村合作社建立创新联盟，通过技术下乡、联合研发等将城市创新资源向农村延伸。建设乡村产业孵化基地，提供技术培训、成果转化支持，培育农村本土创新力量，形成城乡协同创新生态。

补齐设施短板，推进公共服务均等化。在基础设施、教育、医疗等方面加强城乡统筹与资源共享，补齐乡村公共服务短板。一是推动城乡基本公共服务标准统一，落实普惠性、基础性、兜底性原则，整合城乡基本公共服务方面的制度衔接。二是促进城市优质资源下沉，通过远程教育、远程医疗、公共服务共同体等方式延伸在农村的服务。三是增强农村地区公共服务能力，科学规划片区资源配置，提升基础设施完备度。四是‌运用数字技术赋能‌，推进数字乡村建设，实现5G网络覆盖和智慧化服务应用，优化城乡供需匹配。

构建多方利益共同体，完善利益联结分配机制。一是构建紧密多元利益联结分配机制。加强政府、企业、村集体与农户四方的联结，完善征地补偿动态调整机制，探索土地增值收益向农民倾斜的分配模式；通过订单农业、股份合作及劳务合作等模式，保障农民在要素流动中获得合理回报，实现租金、工资、分红等多元收入。二是强化产业合作中的契约化联结，鼓励农民以土地、劳动力等要素入股企业，确保农民在产业链中的参与权和收益权。三是配套健全纠纷调解机制，为农民权益提供制度性保障，让要素流动真正成为农民增收的渠道而非利益流失的漏洞。

[基金项目：2025年度临沂市社会科学规划研究课题“城乡要素资源双向流动推动临沂城乡融合发展研究”（编号：2025LX279）]

李成臻  中共临沂市委党校副教授