核心提示   县域城乡融合是破解城乡二元结构、推进共同富裕的关键路径，政府职能的有效履行是决定其质量的重要基础。作为资源枯竭型边疆民族地区，内蒙古包头市石拐区政府近年围绕规划引领、要素配置、公共服务供给、协同治理四大核心路径，以务实举措推动融合发展取得显著成效，但也面临诸多困境，需进一步强化规划职能、完善要素职能、提升服务职能、健全治理职能，引领城乡融合高质量发展。

党的二十大报告提出，要统筹城乡基础设施和公共服务布局，建设宜居宜业和美乡村。“十五五”规划纲要再次强调，要以县域为单元科学规划基础设施和公共服务布局，推动县域基础设施一体化规划建设管护。县域作为城乡要素交换的核心载体，其融合发展水平直接关系新型城镇化与乡村振兴战略协同推进成效。包头市石拐区作为国家认定的资源枯竭型转型区，兼具边疆民族地区治理属性，长期面临产业单一、空间失衡、生态压力大等突出矛盾，深入研究其政府在城乡融合中的职能履行，既是破解区域高质量转型瓶颈的现实需要，也是丰富资源型地区与边疆民族地区基层治理理论的学术诉求，对深刻理解铸牢中华民族共同体意识具有重要理论与实践价值。

研究思路及理论基础

从国内外研究现状来看，国外研究围绕城乡一体化、精明增长等理论展开，强调政府在空间规划、公共品供给中的主导作用，但较少关注资源枯竭型与边疆民族地区的特殊情境；国内研究多聚焦东部发达县域，对西部资源型城区的针对性研究不足，且宏观论述多、微观案例少，缺乏结合石拐区“小体量、深转型、多民族”特征的系统实证分析，数据支撑的精细化程度有待提升。本文采用文献研究法、案例分析法、数据分析法开展研究，围绕“分析石拐区城乡融合基础与政府履职环境—基于四维框架剖析履职实践—结合数据评估成效—剖析困境成因—提出优化路径”展开。其中，县域城乡融合是以县域为单元，打破城乡二元制度壁垒，推动空间布局一体化、产业发展协同化、要素流动市场化、公共服务均等化、基层治理同质化，实现城乡优势互补、共生共荣的发展模式；城乡融合中的政府职能则是政府在城乡融合中承担的规划引领、要素调控、公共服务供给、协同治理等核心职责，本质是弥补市场失灵、保障公平正义、统筹发展全局，是推动城乡融合的制度保障。支撑本文研究的理论主要包括城乡二元结构理论、服务型政府理论、协同治理理论与资源型地区转型理论，其中城乡二元结构理论揭示户籍、土地、公共服务等制度性分割对城乡要素流动的制约，强调政府需通过制度创新打破壁垒；服务型政府理论以人民为中心，强调政府核心职能是提供优质公共服务、优化发展环境，推动从“管理型”向“服务型”转变；协同治理理论主张政府、市场、社会、村社多元主体共同参与治理，构建协同机制形成发展合力；资源型地区转型理论则聚焦资源枯竭型地区产业转型、生态修复与民生保障的协同推进，强调政府需统筹多重目标，推动经济、社会、生态可持续发展。

城乡融合发展基础与政府履职环境

石拐区位于包头市东北部，总面积761平方公里，下辖1个苏木、1个镇、5个街道，人口约4.32万，常住人口2.42万，由汉、蒙古、回、藏、维吾尔、朝鲜、满、达斡尔、羌、锡伯等10个民族组成，是典型的工矿型城区、资源枯竭型转型地区、边疆民族地区。2024年石拐区地区生产总值124.8亿元，同比增长15.2%，固定资产投资增长133.7%，经济转型成效显著；2025年地区生产总值增长5.8%，城乡居民人均可支配收入分别为53891元、23678元，同比增长3.5%、5.9%，农村居民收入增速持续高于城镇，城乡收入差距逐步缩小。区域呈现“城区小、矿区广、农村散、生态脆弱”特征，城乡融合具有明显的转型属性与民族治理属性，政府职能履行面临多重特殊约束：一是资源转型约束，传统产业退出导致财政增收乏力，2024年一般公共预算收入8.7亿元，财政自给率不足40%，公共投入受限。二是生态治理约束，累计形成采煤沉陷区4.8万亩，生态修复历史欠账大，需同步推进生态治理和城乡建设。三是空间布局约束，农村牧区居住分散，公共服务覆盖成本高，“15分钟生活圈”建设难度大。四是民族治理约束，需同步推进经济转型、生态修复、民族融合，多重目标叠加分散治理精力。

包头市石拐区政府职能履行现状

实践举措。包头市石拐区政府在城乡融合中的职能履行围绕规划引领、要素配置、公共服务供给、协同治理四大核心展开，依托详实举措推动融合发展。一是规划引领。以《国土空间总体规划（2021—2035年）》为引领，构建“一体融入、两区协同、全域联动”空间格局，严格落实耕地保有量不低于4.6332万亩、永久基本农田保护面积不低于2.7406万亩、生态保护红线面积不低于426.2470平方千米的刚性约束，统筹喜桂图新区、石拐老城区、农村牧区功能定位，建立“多规合一”衔接机制，避免城乡无序开发。二是要素配置。土地要素上，累计完成采煤沉陷区治理47978亩，投资44.1亿元实施棚户区改造，搬迁安置居民4.2万人，盘活低效用地1632亩，推进宅基地改革与土地托管，提升土地利用效率；人才要素上，建成乡村振兴“人才小院”17个，组建专家服务团队8支，开展技能培训650人次，推动城乡人才双向流动；资本要素上，2025年推进宏图大道北延、再生水管网等16个城乡融合重点项目，引导金融机构加大乡村信贷投放，2024年涉农贷款余额增长18%。三是公共服务供给。教育服务上，建成国家县域学前教育普及普惠区，普及普惠率达100%，推进义务教育优质均衡发展，改善农村学校办学条件，实现城乡师资交流常态化；医疗健康上，区人民医院投用，“中医+智能”康复科启用，基层医疗机构标准化建设全覆盖，家庭医生重点人群签约率达97%，群众就医满意度达95%以上；社会保障与人居环境上，城乡居民养老保险、医疗保险参保率分别达98%、99%，完成农村卫生户厕2283户，普及率超90%，实施阴山生态修复，2025年完成治理4.68万亩，森林覆盖率居包头市前列。四是协同治理。构建“1366”社会治理体系，打造“石”心为民服务品牌，整合综治中心资源，实现治理力量全面下沉；实行“网格党小组+专职网格员+联户长”三级架构，划分网格128个，配备网格员256名；深化“放管服”改革，156项政务事项流程再造，要件精简30%，时限压缩59%，2024年化解矛盾纠纷438件，12345热线满意率突破99%。

主要成效。经济融合方面，2024年规上工业增加值增长23%，战略性新兴产业增加值年均增长近50%，产业结构向“多元支撑”转变，2025年城乡收入比降至2.28:1，农村居民收入增速快于城镇，2024年实施嘎查村集体经济项目79个，全年收入1216万元，乡村内生动力持续增强。空间与生态方面，“一体融入、两区协同”格局巩固，城乡空间无序扩张得到遏制，累计新增绿化面积1.6万亩，地表水水质达标率100%，宜居水平大幅提升。公共服务与治理方面，城乡教育、医疗、养老等保障实现全覆盖，基本公共服务均等化程度居全市转型区前列，基层矛盾化解率达98%，政务服务便利度显著提高，“石榴花开喜桂图”品牌效应显现，民族互嵌式社区建设持续推进。

现实困境。尽管成效显著，石拐区政府职能履行仍存在诸多现实困境。一是规划统筹不足。专项规划与总体规划衔接不够，存在“规划打架”现象，受财力、指标制约，乡村规划落地缓慢，“重城镇、轻乡村”倾向依然存在。二是要素配置低效。土地流转规范化不足，规模化经营受限，乡村人才短缺，社会资本参与城乡融合的动力不强。三是公共服务不均。农村教育、医疗软实力薄弱，优质资源下沉不足，养老、托育等服务供给精准度不高。四是协同治理不健全。政府主导城乡融合的局面未根本改变，市场、社会参与度低，部门间协同不畅，跨区域协作机制缺失。

深入剖析成因，主要包括四个方面：一是资源转型约束，财政自给率低，公共投入有限，生态治理和城乡建设协调推进难度大。二是制度壁垒惯性，城乡二元结构壁垒未完全消除，要素自由流动受阻，相关配套政策执行力度不足。三是政府能力短板，部分干部统筹城乡发展的理念与能力不足，部门间协同机制不健全，行政效能有待提升。四是区位规模制约，人口分散、规模小导致公共服务规模效益低，运维成本高，对优质资源、人才的吸引力较弱。

优化路径建议

强化规划职能，构建一体化空间格局。健全“多规合一”机制，确保规划无缝衔接、落地见效，统筹城乡项目库建设，优先向薄弱乡村倾斜基础设施资源，严格生态红线与耕地保护，推动“生态修复+城乡建设”协同发展。

完善要素职能，畅通城乡双向流动。规范土地流转，盘活闲置宅基地与工矿废弃地，保障乡村产业用地，实施乡村人才专项计划，完善激励政策，培育本土人才、吸引城市人才下乡，创新投融资模式，推广PPP、乡村振兴基金，引导社会资本参与，拓宽融资渠道。

提升服务职能，推进公共服务高水平均等化。建立城乡校校合作、医共体机制，推动优质教育医疗资源下沉与师资技术共享，补齐农村养老、托育、文体设施短板，构建“15分钟宜居生活圈”，推进数字政务、教育、医疗向乡村覆盖，缩小城乡数字鸿沟。

健全治理职能，构建多元共治体系。厘清区、乡、村三级权责，推动治理力量下沉网格，提升基层治理精细化水平，培育社会组织、志愿者队伍，激发群众主体性，深化“放管服”改革，推进“一网通办”向乡村延伸，建立跨区域协作机制，同时将铸牢中华民族共同体意识融入城乡治理全过程，促进各民族深度交往交流交融。

立足转型特点，走特色融合之路。依托五当召、花舞人间等资源，打造“文旅+乡村”融合业态，以风电装备制造等新兴产业为支撑，实现“以产兴城、以城带乡”，深化矿区生态修复，打造“生态修复+乡村旅游”示范模式，实现生态效益、经济效益、社会效益共赢。

综上所述，石拐区政府在城乡融合中履行规划引领、要素配置、公共服务供给、协同治理四大职能取得显著成效，经济转型、生态改善、民生保障等方面实现突破。但受资源转型、制度壁垒、政府能力、区位规模等多重因素制约，仍存在规划、要素、服务、治理等方面的短板。未来，石拐区政府需进一步转变职能、优化履职方式，坚持系统观念与问题导向，在破除制度壁垒、强化要素保障、提升服务质量、健全治理体系上持续发力，走出一条符合资源枯竭型地区实际、具有边疆民族地区特色的县域城乡融合发展之路。

（崔晓惠 中共包头市委党校哲学社会学教研室主任、副教授）