核心提示   新发展理念是破解山区生态保护与经济发展矛盾的根本遵循。地处秦巴山区的四川省广元市曾家山片区通过体制创新、空间重塑、绿色转化、市场开放和利益共享，推动了农旅文康融合，初步实现从传统农业区向生态康养目的地的转型。然而，该片区在创新动能、区域协同、绿色转化机制、开放层次和共享机制等方面仍面临挑战，需强化“政产学研用”协同创新与人才引育，深化以片区为单元的国土空间治理与跨区域协同，拓宽生态产品市场化价值实现渠道，提升基础设施与规则标准的“软硬联通”水平，构建紧密型利益联结机制并推进公共服务均等化。

全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。山区作为农村的重要构成部分，其高质量发展进程直接关系到中国式现代化的全局与成色。创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，构成一个系统完整的理论体系，深刻回答了关于发展目的、动力、方式、路径等一系列核心问题，是引领新时代高质量发展的根本遵循。对于自然条件复杂、生态地位重要、发展基础相对薄弱的山区而言，如何完整、准确、全面贯彻新发展理念，探索出一条生态优先、绿色崛起的高质量发展新路，已成为必须回应的现实课题。

四川北部秦巴山区是长江上游重要的生态屏障，同时也是川陕革命老区。近年来，地处秦巴山区的广元市朝天区曾家山片区以建设“世界级山地田园康养旅游度假区”为目标，通过系统集成规划、土地政策等工具，推动农旅文康融合发展，是观察新发展理念在山区实践的微观样本。

新发展理念的实践映照

创新驱动：体制机制创新引领发展动能转换。面对分散的行政管辖与统一的资源开发需求，广元市创新性地成立了曾家山旅游度假区党工委、管委会，作为市级派出机构，统筹片区规划、建设与管理，实现了跨层级、跨部门的高位协调。在规划层面，系统编制并实施了多层级国土空间规划体系，特别是《曾家山农旅文康融合发展片区国土空间总体规划(2021—2035年）》，实现了“多规合一”，为发展提供了清晰的空间导航。在要素保障上，创造性落实“点状供地”政策，以“小宗地”形式保障民宿等新业态落地。这些“党建+规划”“党建+用地”等集成创新，将党的政治优势、组织优势转化为资源统筹和制度供给优势，成为驱动发展的核心引擎。

协调共进：空间重塑与设施共享破解发展失衡。通过“片区国土空间规划”引领，确立了“一核一廊两心十组团”的功能布局，引导各乡镇错位、互补发展，有效规避了同质化竞争。在城乡协调上，建成了连接高铁站、贯通片区内部的旅游快速通道和生态环线，同步推进供水、供电、通信、燃气、游客中心、康养医院等设施向农村延伸。这种以片区为单元的整体谋划和基础设施的共建共享，不仅改善了农村生产生活条件，也缩小了城乡“硬环境”差距，为区域内部协调发展奠定了物理基础。

绿色守护：生态保护与价值实现协同推进。绿色是曾家山最鲜明的底色。片区通过全面推行“田长制”，建立区、镇、村、网格员四级保护网络，并运用卫星遥感等技术手段，对耕地“非农化”“非粮化”及违法占地行为进行严密监控与快速整改，牢牢守住了生态红线和耕地红线。更为关键的是，片区积极探索“两山”转化路径，将独特的喀斯特地貌、高山森林、夏季凉爽气候（年均温23℃）等生态资源，转化为生态康养旅游的核心产品。通过实施土地整治、城乡建设用地增减挂钩等项目，不仅产生了经济效益反哺乡村，还直接优化了农田景观和乡村风貌。

开放赋能：市场对接与要素引入激发活力。西成高铁的开通极大地提升了可进入性，交通条件的“硬联通”为发展注入活力。片区主动营销，通过举办冰雪节、山地运动赛事等在成渝西等主要客源市场打响品牌。同时积极招商引资，吸引社会资本投资建设高端康养综合体。这种开放不仅是对外部游客和市场资本的开放，更是对新的发展理念、管理模式和前沿市场信息的接纳与融合，使山区资源的价值在更广阔的平台上被重新发现和定义。

共享普惠：利益联结与普惠民生增强信心。土地整治、增减挂钩项目产生的指标收益，部分明确用于乡村建设和集体经济发展。农民通过土地流转获租金、景区务工获工资、经营民宿获收益、资金入股获分红等多种渠道分享产业增值。例如，将闲置宅基地规划为精品民宿“小宗地”出让，既保障了产业用地，也直接增加了农民和集体的资产性收入。

通过与广元市内其他资源型乡镇的横向比较，曾家山片区在面积相当的条件下，旅游综合收入从2022年的10.9亿元跃升至2024年的43.67亿元，增长迅猛且总量领先，这在一定程度上印证了其以新发展理念为引领的系统性发展模式，具有更强的带动效能和增长潜力。

共性约束与系统挑战

创新驱动乏力：产业能级与人才科技短板并存。产业创新层次不高，当前发展仍高度依赖自然资源本底，旅游产品以避暑观光、基础运动为主，同质化倾向初显。与浙江丽水敢于“无中生有”培育半导体等未来产业的气魄相比，曾家山在价值链高端的康养服务、健康管理、数字文旅等领域的产业创新明显不足。科技创新对产业的渗透率低，智慧应用多停留在信息发布层面。人才瓶颈极为突出，既懂专业运营又熟悉乡情的复合型人才稀缺，村干部队伍存在年龄偏大、知识结构老化问题，导致项目开发与管理水平参差不齐。本地创新平台匮乏，与高校院所的产学研合作机制不深，制约了发展后劲。

协调联动梗阻：区域分割与要素流动壁垒待破。跨行政区深度协同机制缺失，许多优质生态旅游资源具有跨区域整体性，但缺乏更高层级的规划协调与利益补偿机制，易导致相邻地区同质化竞争、基础设施重复或断头。城乡要素双向流动仍存制度性梗阻，人才、资金、技术等要素从乡村向城市单向流出的局面尚未根本扭转，农村集体经营性建设用地入市、宅基地“三权”分置等改革虽已破题，但实践案例少、操作细则不明。部分区域产业发展与生态保护、项目建设与乡村风貌不够协调，乡村文化挖掘与活化利用有待加强。

绿色转化受限：价值实现路径单一与长效平衡挑战。生态产品价值实现路径较为单一，主要依托传统旅游消费，对于森林碳汇、水权交易、排污权交易、生态补偿等市场化、多元化价值实现机制探索不够。随着游客量激增，生态环境保护压力倍增，生活垃圾、污水处理设施面临季节性考验，建立旅游收益反哺生态保护的长效机制亟待破题。防灾减灾与特色产业发展协同不足，类似“山区综合减灾与特色产业协同模式”尚未系统应用，未能将地质灾害治理、生态修复与景观打造、特色种植有机结合。

开放水平不高：内涵深化与营商环境优化不足。开放内涵多停留在“要素引入型”，在规则、标准、管理等“制度型开放”方面进展缓慢。对外开放短板明显，山区外贸依存度普遍偏低，吸引国际游客、对接国际标准、塑造国际品牌尚未起步。营商环境“软环境”与发达地区相比有差距，在行政审批效率、投资者权益保护、事中事后监管等方面仍有改进空间，影响了高端要素的集聚。

共享机制不完善：利益联结松散与公共服务不均。利益联结机制不够紧密稳定，农户参与方式仍以土地流转、务工为主，“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的紧密型利益联结体占比不高，农民难以稳定分享产业长期增值收益。基本公共服务优质资源短缺，教育、医疗水平与城区差距大，留人困难。村级集体经济“造血”功能普遍不强，收入来源单一且不稳定，自我发展能力不足，过度依赖转移支付。

优化路径

强化创新核心，驱动发展动能根本转换。一是构建“政产学研用”协同创新体系。探索设立山区产业创新引导基金，重点支持康养医学、智慧农业、数字文创等本地关联技术研发与转化。与高校院所合作共建产业技术研究院或联合实验室，聚焦生态食品开发、康养服务标准、地灾监测预警与景观化治理等课题攻关。借鉴丽水经验，探索利用山区清洁能源和气候优势，培育数据存储、离线计算等绿色数字经济，或在“康养+”领域集成应用健康监测、远程医疗、康复机器人等科技元素。二是实施“外引内育”人才战略。在成都、西安等中心城市设立“人才飞地”和研发机构，柔性引进高端人才。大力实施“乡村创客”扶持计划，建设众创空间和孵化基地。大规模开展定制化培训，培养乡村旅游管家、民宿运营师、农产品电商直播员等实用人才建立本地小微企业、合作社的成长帮扶机制。探索设立“乡村振兴人才”专项职称评价通道。三是持续深化重点领域体制机制创新。巩固推广“度假区党工委”模式，探索跨行政边界的“片区联合党委”或“党建联盟”。深化“点状供地”改革，简化流程、扩大适用范围。探索将零散的建设用地、林地经营权、旅游资源特许经营权等打包成“自然资源资产包”进行一体化出让开发，吸引综合性战略投资商。

深化协调联动，优化区域发展整体格局。一是全面深化以片区为单元的国土空间治理。高质量编制和实施乡镇级片区国土空间规划，强化规划的战略引领和刚性管控。以全域土地综合整治为重要抓手，统筹推进农用地整理、建设用地复垦、生态修复和乡村建设，整体优化国土空间格局，实现“整治+”的综合效益。二是建立健全跨区域协同发展机制。在省级或市级层面，推动建立“秦巴山区（川陕渝毗邻区域）生态康养旅游合作联盟”，联合编制区域旅游规划，共同打造精品线路，推行旅游“一票通”，联合开展品牌营销。探索建立生态补偿横向转移支付机制。主动对接浙江“山海协作”模式，推动省内发达区县与秦巴山区县建立结对关系，深化产业转移、园区共建、消费帮扶、干部交流等多方面合作。三是着力破除城乡要素平等交换的制度壁垒。加快农村集体产权制度改革成果应用，稳慎推进农村集体经营性建设用地入市，探索宅基地“三权”分置多种有效实现形式。实施“金融上山”工程，鼓励金融机构创新“民宿贷”“土地经营权抵押贷”“生态产品收益权质押贷”等普惠金融产品。

拓宽转化通道，筑牢绿色发展生态基底。一是创新多元化生态产品价值实现机制。探索开展全域生态系统生产总值（GEP）核算，并尝试将核算结果纳入政府绩效考核体系。积极推动区域性森林碳汇项目开发与交易。大力发展绿色、有机、地标高端生态农业，打造“曾家山”区域公共品牌。合理发展水经济，开发高品质山泉水、泡茶水。稳妥探索用水权、排污权、用能权等生态资源权益交易。二是推动产业发展全面生态化转型。严格执行产业准入负面清单，强化项目生态影响评估。推动农业绿色生产，减少化肥农药使用。旅游业全面推行绿色酒店、绿色景区标准体系，倡导低碳出行。创造性应用“减灾与产业协同模式”，将地质灾害治理工程与观景平台、徒步栈道、科普教育基地建设相结合，在滑坡体治理后的稳定区域用于种植特色经果林或花卉，打造“灾害点变景观带、隐患区变增收园”的典范。三是完善生态保护补偿与长效管护机制。积极争取将更多重点生态功能区纳入国家生态综合补偿试点。探索建立旅游反哺生态保护基金，从门票收入、相关税收中提取一定比例，专项用于环保设施建设与生态修复。全面压实“林长制”“河长制”责任，运用卫星遥感、无人机、智能传感器等构建“空天地”一体化监测网络，提升智慧化监管水平。

提升开放能级，主动融入新发展格局。一是同步推进基础设施“硬联通”与规则标准“软联通”。继续优化连接主要客源市场的高速公路、铁路网络，提升景区内部道路通行能力，规划建设通用机场满足高端需求。主动对接国际知名的健康管理、酒店管理、可持续旅游等标准体系，提升服务管理国际化水平。积极参与国内康养、旅游、山地运动等行业标准制定，争取话语权。二是实施更加主动的对外开放战略。针对国际市场，可重点开拓东南亚、日韩等近程市场，开发中医药康养、太极养生等具有中国文化特色的高端定制产品，并加强与境外旅行社、主流在线旅游平台（OTA）的合作。推动高山蔬菜、食用菌、中药材等生态农产品申请国际有机认证、地理标志保护，探索通过中欧班列等通道出口。积极主办或承办国际性的山地运动赛事、康养产业论坛、生态农业博览会，提升国际知名度。三是全力营造市场化法治化国际化营商环境。持续深化“放管服”改革，全面推行“一网通办”。加强知识产权保护，平等保护各类市场主体合法权益。建立健全政府诚信履约机制。设立涉外企业服务专班，提供多语言服务和配套便利。

聚焦共同富裕，健全成果共享保障机制。一是构建更加紧密多元的利益联结机制。推广“保底收益+按股分红+工资收入”组合模式，鼓励农户以土地经营权、闲置农房、资金等入股新型农业经营主体或旅游企业。大力发展“公司+合作社+农户”“订单农业+二次返利”等模式。在乡村旅游开发中明确优先保障本地居民就业的条款，支持农户发展家庭农场、农家乐、精品民宿。探索成立集体资产运营公司，对闲置资源进行统一运营，收益按章程公平分配。二是持续推进城乡基本公共服务优质均衡。加大财政投入，持续改善乡村学校、卫生院（室）硬件条件。深化“县管校聘”“医共体”改革，推动城区优质师资、医生定期下乡服务。充分运用5G、人工智能等技术手段，发展远程教育、远程医疗。加快完善农村养老、托育服务体系，建设运营好农村幸福院、儿童之家。三是强化党建引领基层治理与精神文化共建共享。坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善矛盾纠纷多元化解机制。充分发挥村规民约、家风家教在基层治理中的积极作用，持续推进移风易俗。必须将“缩差共富”作为核心目标和考核导向，切实采取有效措施提高农村居民收入、缩小城乡收入差距。深入挖掘红色文化、蜀道文化、乡土文化，建设乡村博物馆、非遗传习所，常态化开展群众性文化活动，丰富精神生活，增强文化认同，着力构建“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体。

推动山区高质量发展是一项长期而艰巨的系统工程，注定是一条需要久久为功、精准施策的艰辛之路。只要坚定不移以新发展理念领航，尊重自然规律和经济规律，强化系统集成，勇于改革创新，就一定能够探索出各具特色、充满活力的山区现代化新路子，使绿水青山底色更亮、金山银山成色更足，让山区人民在共同富裕道路上迈出坚实步伐，为中国式现代化贡献独特的山区篇章。

陈刚  四川信息职业技术学院马克思主义学院副教授