核心提示  县域作为连接城乡的关键枢纽，是推进新型城镇化与乡村全面振兴的核心载体。四川明确提出“打造一批工业大县”，并将其作为推动制造强省建设的重要抓手。国家战略腹地建设为四川县域工业带来产业转移加速、产业层次提升、产业集群集聚、市场空间拓展四大历史性机遇，但当前四川县域工业仍面临规模不够大、结构不够优、区域不平衡、特色不够明、主体不够活等现实困境。“十五五”时期，四川应深入实施工业强县培育行动，通过筑牢产业优势、激发企业活力、强化园区承载、抓好招商引资、建立赛马机制等举措，全面提升县域工业发展能级，以夯实制造强省底部基础、筑牢国家战略腹地底部支撑。

县域作为连接城乡的关键枢纽，是构建新型城乡关系、推进新型城镇化与乡村全面振兴有机结合的核心载体。县域经济作为国民经济的基础单元，其发展质量关系着我国现代化建设的进程。党的二十届四中全会强调，要发展各具特色的县域经济。四川省委十二届八次全会明确提出“打造一批工业大县”，并将其作为推动制造强省建设、夯实全省产业根基的重要抓手。

四川是我国发展的战略腹地，是保障国家重要初级产品供给的战略基地，也是维护产业链供应链安全的关键区域。建设国家战略腹地，为四川县域工业发展带来前所未有的机遇和转型升级的挑战。只有夯实县域工业根基，培育一批具有核心竞争力的工业强县，才能为国家战略腹地提供坚实的产业支撑。四川县级区划数量居全国之首，其中县（市）128个、占全省县级区划的近70%，集聚了全省近55%的常住人口。“十四五”时期，四川县域工业发展取得了显著成就，但对标“十五五”时期发展目标以及国家战略腹地建设的要求，仍然存在结构失衡、创新不足等现实困境，需要探索有效路径加以破解。

发展机遇

产业转移进程加速，为四川县域工业注入增量活水。国家战略腹地建设驱动下，东部沿海地区重点产业将加速向中西部有序转移。四川作为承接产业转移的主阵地，一方面，转移速度加快意味着县域工业将在更短时间内迎来产业规模的快速扩张。东部地区受土地、劳动力、环境等要素成本上升的压力，以及产业链安全布局的战略考量，将加速向四川县域转移电子信息、装备制造、轻工纺织等劳动密集型和技术密集型产业，为县域工业带来规模增量。另一方面，过去产业转移遵循“东部—中部—西部”的梯队推进规律，在国家战略腹地建设驱动下，东部产业直接向四川重点县域转移，特别是具有区位优势、产业基础、资源禀赋的县域，将会成为承接东部产业转移的桥头堡和主阵地。

转移产业层次提升，推动县域工业实现结构性跃升。当前产业转移呈现出鲜明的提质升级特征。转移的产业不再是简单落后的传统产业，而是兼具技术含量、附加值和战略意义的优质产能。这种转变对四川县域工业而言，意味着承接的不再是淘汰产能，而是升级动能。一方面，转移产业的技术层次显著提升。随着5G、人工智能、工业互联网等新一代信息技术与制造业深度融合，转移至县域的产业将更多体现智能化、绿色化、高端化特征。县域工业企业通过与转移企业的技术对接，可以快速实现生产方式的数字化转型、工艺技术的迭代升级，带动整体产业能级跃升。另一方面，转移产业的附加值明显提高。过去产业转移多集中在加工组装等低附加值环节，而现在将更多涵盖研发设计、关键制造、品牌运营等高附加值环节。县域工业若能承接这些高附加值环节，就有望突破长期以来的低端锁定，向价值链中高端攀升。

转移产业集群化，加速县域工业形成“链式效应”。国家战略腹地建设推动的产业转移，不再是个别企业的单打独斗，而是产业链上下游的系统性转移。大项目、大企业的落地，将为县域工业带来显著的集聚效应和链式反应。首先，龙头项目落地将产生强大的磁场效应。一个重大项目落地县域，往往能吸引数十甚至上百家配套企业跟进，形成“引来一个、带来一批、辐射一片”的集聚效应。这种以龙头企业为引领的产业集聚，不仅能够快速形成产业规模，更能带动县域工业从单点突破走向集群发展。其次，产业链的完善将提升县域工业竞争力。随着企业和项目的落地，上下游配套企业将加速集聚，推动县域工业从单环节生产向全链条配套转变。产业链的完整度越高，产业生态的稳定性就越强，县域工业应对市场波动和外部风险的能力也就越强。

市场空间边界拓展，助力县域工业融入大循环格局。国家战略腹地建设将重塑四川县域工业的市场版图，县域工业不再局限于服务本地市场，而是能够融入国内国际双循环的新发展格局。一方面，县域工业将借助国家战略腹地建设契机，更好地融入全国统一大市场。随着交通基础设施的完善和区域合作机制的健全，县域工业的产品和服务将更加便捷地进入成渝双核，乃至长三角、粤港澳大湾区等核心市场。另一方面，县域工业将借助西部陆海新通道、“一带一路”等开放平台，加快“走出去”步伐。依托西部陆海新通道，四川县域工业可以拓展东盟、中亚等新兴市场。同时，中欧班列、国际航空枢纽等开放载体，也将为县域工业产品出口提供更加便捷高效的物流通道。融入更大的市场，意味着县域工业可以在更大范围内配置资源、参与分工、获取价值，发展空间将从县域小循环跃升为国内国际双循环。

面临的困境

“十四五”以来，四川深入实施制造强省战略，并将县域作为重要战场，着力培育一批工业强县（市、区），全省县域工业经济总量持续壮大。2024年，全省县域工业规模达到7825.15亿元，年均增长7.8%，高于全省规上工业增速，支撑全省县域GDP达到27938.47亿元，增长贡献率为46%。头部县（市）牵引更加有力，2024年县均工业增加值规模61亿元，工业规模50亿元以上的县（市）达到55个，前十位工业大县的平均规模达到266亿元。同时，全省县（市）规上工业企业新增超2000个、占全省新增规上企业数量的47%，县均规上企业数量78个。

尽管四川县域工业发展取得了显著成就，但距离工业大而强、产业新而优、企业精而美的发展愿景还有一定的差距。

规模不够大，工业发展不充分。截至2024年末，全省尚无“千亿县”，而全国“千亿县”已达62个。从规模来看，四川县均仅有61亿元，是福建的1/3、浙江的1/5、江苏的1/9；从支撑来看，2020年四川县域工业占全省工业比重一直在43%左右，与县域GDP占全省比重相差无几，而江苏为45%、浙江为50%、福建为55%，且均高于县域GDP本省比重4—8个百分点。从实力来看，四川省排名第一的彭州市，工业规模仅相当于江苏省第21位的沛县、浙江省第19位的临海市、福建省第8位的安溪县。

结构不够优，发展质量不高。总体来看，四川县域产业集中在农产品初加工、建材、基础化工、原材料等领域，先进制造业发展不足，高端智能绿色发展水平不高，而江苏、浙江等地县域已实现向高端装备、集成电路、生物医药、新能源领域转型，如江苏的溧阳市、安徽的长丰县也抢抓新能源汽车发展机遇迅速做大做强。从经营效益上看，2024年四川县域规上工业利润为1179亿元，比2020年减少139亿元，占比降低12个百分点。

区域不平衡，协同发展不足。一是市（州）差异大，目前全省规上工业增加值在50亿元以上的县（市）有55个，覆盖17个市（州），其中成都8个、宜宾6个、凉山5个、德阳4个、广安4个、泸州4个，巴中、广元、资阳三市无一县入围。二是工业大市差异较大，如德阳4个县的工业规模均在100亿元以上，其中广汉、什邡、绵竹超过200亿元、全省前十名占了3席，在高基础上实现了均衡；但宜宾的6个县、广安的4个县工业规模均在100亿元以下，虽然内部发展较为均衡但水平并不高。三是市（州）内部差异较大，绵阳6个县（市）中仅有江油、三台超过50亿元，乐山7个县中仅有3个规模超过50亿元，且仅有峨眉山市超过100亿元。

特色不够明，品牌影响力不强。主导产业不突出，部分地区产业培育缺乏深度研判和系统谋划，同质化竞争较为明显，停留在农产品粗加工阶段。产业链条比较短，即便农产品加工业也未形成“农产品—初制加工—精深加工”和配套的仓储物流服务产业链。产业集群影响有限，虽然已经培育了射洪锂电、宣汉天然气化工、邛崃白酒、蓬溪门业、隆昌陶罐、岳池县原研药等产业集群，但缺少类似慈溪小家电、长沙县数控磨床、永康智能家电等产业链较长、影响力巨大的产业集群。

从县均企业数量来看，与其他经济大省差距还很大。2024年四川县域共有规上企业9900多个，仅为浙江的1/3；县均78个，仅是浙江的1/8、广东的1/2；全省规上企业数量前十县县均企业不到260个，而全国“工业百强县”县均高新技术企业就有330个，其中21县超过500个、9个县超过800个。究其原因是创新创业意识不强、创新要素不足、产业园区承载力不够、工业用地受限等，营商环境特别是创业环境还有待提升。

实践路径

“十五五”时期，应以“工业兴省、制造强省战略”为牵引，坚持夯实基础、全面发力，头部引领、梯度壮大，深入实施工业强县培育行动，打造一批工业强县，全面提升县域工业发展能级，为经济大省向经济强省跨越、夯实国家战略腹地建设提供底部支撑。

举好“业”字旗，筑牢区域产业发展优势。一是合理选择产业方向，引导各县（市）立足资源禀赋和基础条件，培育壮大主导产业、特色产业。支持比较优势突出的县（市）深挖特色产业潜能，推动发展潜力大的县（市）找准主导产业或细分赛道，培育特色产业增长点。二是大力推进成链集群，引导各县（市）深耕1—2个重点产业细分领域，围绕产业链关键环节，开展精准招商、补链强链，着力培育具有强大市场竞争力和持续生命力的特色产业集群。三是持续推动产业转型升级，用好省级“企业找技术”揭榜挂帅等政策工具，引导企业实施“智改数转”，大规模推进设备更新和技术改造，积极推动现有产业安全、环保、节能、降碳、智能化转型升级，推动传统产业释放高精尖“第二春”。

念好“民”字经，激发县域工业企业活力。一是培育壮大经营主体，坚持打好“民企”“民营”“民间”三张牌，培育专精特新中小企业，培育壮大规上企业，做大做强链主企业，集聚一批优质企业。二是提升创业服务水平，立足县域经济特点，构建符合区域特点的“创业培训、创业服务、创业孵化、创业活动”四创联动的支持体系，引入社会力量参与培育、孵化等服务，引导打造符合本地重点产业需求的特色服务项目，降低县域居民创业成本。三是建立赋能县域工业工作机制，省直部门和单位要建立赋能县域工业的工作机制，分区域建立梯度支持县域工业企业与项目的标准体系，引导金融、人才、服务、信息等资源下沉县域，支持企业“走出去”拓市场、抓订单、稳生产。四是营造公平竞争的市场环境，依法保护民营企业产权和企业家合法权益，严格规范涉企收费和执法行为，营造稳定、公平、透明、可预期的营商环境。

筑好“园”字底，强化产业园区承载能力。一是强化开发区整合升级，除头部工业大县外，按照“一县一园、一区多园”原则推动县域产业因地制宜整合优化。重点对同一县域内区位相邻、产业相近、同质化竞争明显的多个开发区进行实质性整合。支持有条件的县（市、区）创建省级开发区、高新区，争创国家级开发区和高新区。二是推动产业园区结对共建，鼓励地理位置相邻、产业关联度高的县域共建产业园区，协同开展产业链布局。支持发达县指导帮助工业弱县开发区提档升级，支持共建“飞地产业园”。三是打造创新创业产业园区，学习借鉴浙江经验，在园区内或周边区域配套建设“小微企业园”或“创业孵化区”，以低租金、标准厂房和共享设施，为本地农民、大学生、返乡人员创业提供低成本、一站式的创业空间，推动县域产业园区从追求“大而全”向“精而美”转变。四是提升产业园区承载与运营能力，切实提升产业园区配套基础设施水平。创新产业园区开发运营模式，持续深化开发区管理体制、运营模式、精准招商与创新服务等方面改革，探索“创投孵化+物业租赁+综合开发”的园区复合运营模式。

走宽“引”字路，抓好县域工业招商引资。一是大力推进重点项目招引落地，围绕主导产业招引落地一批龙头企业、链主企业。加大对县域工业招商的支持力度，对县级重大项目实行提级统筹，确保项目落地建设。二是坚持开展产业链招商，着力推进“一企带一链，一链成一片”集群式招商，依托本地“链主”企业的牵引带动作用，围绕延链、补链、强链工作开展靶向招引。三是积极推动县域工业合作，引导县域积极承接产业转移，推动中心城区与县域开展工业合作，推动关联配套产业、深加工产业、劳动密集型产业转移。用好“东西部合作机制”，争取建立更多结对帮扶机制，鼓励发达县以“总部+基地”“研发+生产”“生产+服务”等形式，向对口县延伸布局生产基地、原料基地。四是加强县域工业招商统筹，建立省级县域招商引资统筹协调机制，避免县域招商引资过度竞争“内卷”。打造县域工业发展专项基金，引导社会资本加大对县域特色优势产业发展的投入。

掐好“赛”字诀，建立县域工业赛马机制。制定出台四川推进县域工业经济发展的专项计划，瞄准“千亿县”和全国“百强县”梯度培育清单，“一县（市）一策”研究确定产业发展模式，规划产业发展方向，研究出台配套产业发展政策措施，形成系统集成的推动力量。建议完善县域经济发展考核机制，引导县（市）政府收缩资源力量聚焦优势主业进行支持。参考山东等地做法，按照“头部有奖、头马重奖，梯次激励、全面鼓励”的原则，建立县域工业赛马机制，通过“以赛代评”对每年为全省工业增长作出突出贡献的县（市）进行奖励，形成“强县引领、梯队跟进、整体提升”的发展格局。除奖励外，每年贡献突出的前十名工业强县（市）由省政府予以通报表扬，并在主流媒体公开宣传。

[基金项目：四川省社科基金委托项目“新安全格局下四川建设国家产业备份基地的实践路径研究”（编号：SCJJ25RKX021）;国家社会科学基金项目“新安全格局下国家产业备份基地建设的理论逻辑和实践路径研究”（编号：23XJY017)；“国家战略腹地产业链供应链韧性研究”科研创新团队成果］

  陈红霞  四川省社会科学院产业经济与对外开放研究所研究员

  易晓芹  四川省工业和信息化研究院高级经济师

  汪承张  成都师范学院科研助理