核心提示  探索经济区与行政区适度分离改革，是破除“行政区经济”藩篱、推动区域高质量发展的重要制度创新。四川沱牌绿色生态食品产业园的实践表明，在县域毗邻区这一“低制度势能、高实践普遍性”的典型场域，通过构建“决策—协调—执行”三层治理架构、以产业链逻辑整合空间功能、强化多维要素保障，可在不调整行政区划的前提下初步实现经济权能跨域整合。然而，改革仍面临协同机制契约刚性不足、产业布局“单极集聚”、要素统筹受行政惯性制约、治理主体法定地位缺失等深层挑战。深化改革，需着力推动府际协议从“协商议事”向“契约治理”升级，强化市级在规划与资源配置中的统筹权威，探索赋予园区法定机构地位及相应经济管理权限，重构全域产业链分工，并将协同成效刚性纳入地方政府绩效考核体系，从而为同类型区域协同发展提供可复制、可推广的制度创新样本。

长期以来，中国区域经济发展深陷“行政区经济”的制度路径依赖之中。在财政分权与政绩考核机制的双重激励下，地方政府以行政边界为基本治理单元，在财政收支、土地供给、产业准入等关键领域构建起高度属地化的决策体系。这种以“辖区利益最大化”为导向的行为逻辑，虽在特定发展阶段激发了地方发展活力，却也系统性地催生了市场分割、产业同构与要素配置扭曲，形成典型的碎片化区域格局。

《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》提出探索经济区与行政区适度分离改革，强调通过制度创新打破行政壁垒，推动毗邻地区协同发展。然而，既有研究多聚焦于雄安新区、长三角生态绿色一体化发展示范区等高能级跨省合作平台，对县域毗邻区这一“低制度势能、高实践普遍性”的协同场域仍缺乏深入的机制性探讨。本文以四川沱牌绿色生态食品产业园（以下简称“沱牌园区”）为案例，系统剖析“经济区与行政区适度分离”的制度设计与实践路径，旨在为同类地区提供理论参考与实践借鉴。

经济区与行政区分离的理论脉络

治理单元的再界定，从属地逻辑到功能逻辑。中国区域发展格局长期受制于“行政区经济”的制度惯性，即地方政府以法定行政边界为治理单元，将经济增长、财政收入与政绩考核高度绑定，导致市场分割、产业同构与要素流动阻滞。在此范式下，行政边界不仅是一种空间划分，更成为资源配置的刚性约束，形成“画地为牢”的治理格局。

为破解这一结构性困境，学界逐步提出“功能性经济区”的替代性构想。该概念主张经济治理单元的边界应由经济联系强度、产业链依存度与要素流动网络内生决定，而非由行政隶属关系外生给定。换言之，治理的空间尺度应随经济活动的实际范围动态调整，实现“事权—空间—效率”的匹配。这一转向标志着区域治理从属地逻辑向功能逻辑的深刻演进。

近年来，“经济区与行政区适度分离”被正式纳入国家战略话语体系。其制度意涵在于，在不变更行政区划法律地位的前提下，通过授权性制度安排，使经济治理权能突破属地限制，实现跨区域要素整合、产业协同与公共事务共治。值得注意的是，“适度分离”并非否定行政区划在公共服务、社会治理与政治整合中的基础功能，而是强调经济功能与行政功能的解耦与再耦合——前者追求效率与规模经济，后者保障公平与秩序稳定，二者在制度设计上可分离，在治理实践中需协作。

县域毗邻区制度创新的“低势能场域”及其理论盲区。相较而言，县域毗邻区作为中国区域协同最普遍却最薄弱的实践场域，长期处于理论关注的边缘。此类区域虽同属一个地级市管辖，具备较高的行政协调便利性与信息对称性，但因缺乏独立财政权、规划审批权与人事自主权，其跨域协作往往局限于非正式协商与项目化合作。实践中普遍存在“合作意愿强、制度能力弱”“议而不决、决而难行”的执行断层，其根源在于制度供给的结构性缺位，即既无上级强制力保障契约履行，又无内生化的成本共担与利益共享机制，导致协作高度依赖主官任期意志与短期政绩激励，可持续性有待观察。

正因如此，县域毗邻区构成检验“适度分离”改革普适性的关键试金石——若能在低制度势能、有限授权、高地方自主性的约束条件下，探索出低成本、可操作、风险可控的协同路径，则其制度价值远超个案本身。然而，当前相关研究多停留于政策描述或经验总结，缺乏基于中层理论的机制提炼，亦未充分回应一个核心问题，即在缺乏正式法律赋权的情境下，地方政府如何通过制度创新克服集体行动困境，实现跨域合作的自我强化。

在沱牌园区情境中，白酒产业生态系统天然具备强正外部性与低可分割性。酒粮基地的品质、水源环境的洁净度、产区品牌的声誉等核心资产均跨越行政边界，任一环节的退化将产生负向溢出，损害整体产区价值。与此同时，射洪、蓬溪、大英三县（市）同属遂宁市管辖，政治信任基础稳固、信息流通高效、市级监督成本低廉，显著降低了制度创设的初始交易成本。这一“高外部性、低监督成本”的组合，为地方政府构建跨域协作制度提供了有利条件。

沱牌园区的制度设计与实践路径

县域毗邻区作为中国区域协同发展的基础单元，既因同属市级管辖具备行政协调便利、信息流通高效的天然优势，又受限于行政区划刚性约束、要素配置碎片化等结构性难题，长期面临“合作意愿强而制度能力弱”的实践困境。破解这一困局，亟需在不调整行政区划的前提下，探索功能性治理单元构建的有效路径。

设立背景：国家战略嵌入与地方发展能动性的双重耦合。沱牌园区的创设，并非单纯的地方产业布局行为，而是国家战略意志与地方发展能动性在特定时空节点上的制度性耦合。其生成逻辑可从两个互构维度加以解析。一方面，作为国家区域治理范式转型的基层响应。2021年发布的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》首次将“探索经济区与行政区适度分离改革”写入国家战略文本，标志着中国区域治理正从“行政区经济”向“功能性经济空间”演进。2022年，遂宁市选择在射洪、蓬溪、大英三县（市）交界地带设立跨县域的沱牌产业园区，通过在行政边界模糊地带构建经济功能单元，试探性地解构传统属地治理的刚性约束，实质是以“制度试验”方式回应中央对破除行政壁垒、促进要素自由流动的治理诉求。另一方面，作为地方产业战略升级的制度载体。四川省推进“川酒振兴”战略，亟需重塑以品质、品牌与集群为核心的现代白酒产业体系。遂宁市依托沱牌舍得这一白酒行业国家级龙头企业，试图通过园区化集聚实现产业链纵向整合与横向拓展，形成“核心企业—配套网络—区域品牌”的协同演化机制。沱牌园区不仅承载产业升级功能，更被赋予制度创新使命，即在不触动行政区划的前提下，探索以市场逻辑主导的资源配置新路径。由此，沱牌园区成为兼具产业平台属性与治理实验属性的复合型制度设计。园区覆盖射洪市沱牌镇、瞿河镇、明星镇，蓬溪县天福镇、红江镇以及大英县回马镇，总面积361.66平方公里。其中，沱牌镇为核心功能区，集中承担研发创新、高端酿造与品牌运营等高附加值环节，初步呈现“核心—外围”的空间组织雏形。

治理架构：功能性治理下的三层权责配置。面对行政区划刚性与经济活动流动性之间的结构性张力，沱牌园区并未采取撤销或合并行政区的激进路径，而是通过功能性治理策略，在保留法定行政边界的同时，重构经济治理权能。其治理架构呈现出典型的“决策—协调—执行”三层权责配置特征。

决策层：高位统筹下的授权治理。园区党工委与管委会由遂宁市委直接授权设立，党工委书记由射洪市委副书记兼任，管委会核定数名科级编制。此种安排体现了“市级赋权、县级主责”的治理逻辑，市级政府提供合法性授权与资源协调能力，县级政府（尤以射洪为主）承担具体实施责任。该模式有效规避了跨县平级协商的集体行动困境，但亦隐含对核心区行政能力的路径依赖。

协调层：非正式制度下的府际沟通。“三县六镇”联席会议制度作为协调平台，虽无法律约束力，却通过定期议事机制缓解了因信息不对称与政策碎片化导致的协作摩擦。此类非正式制度在改革初期具有低交易成本优势。

执行层：市场化主体的代理运作。园区组建一级国有平台公司，承担投融资、基建、招商与运营职能。此举实质是将政府的部分经济职能“外包”给市场化运营主体，借助其灵活性与专业性提升资源配置效率。平台公司虽具备独立法人地位，但因国资控股属性与园区治理的行政依附性，其经营与运作自主性仍受制于地方政府的隐性控制。

这种“无行政区变更、突出功能集成”的制度安排，精准诠释了“适度分离”的核心内涵，即在维持行政区划法律效力的前提下，通过功能性治理单元实现经济活动的空间再组织与制度再嵌入。

产业协同：基于产业链逻辑的空间整合机制。园区摒弃传统“铺摊子、引项目”的粗放招商模式，转而以产业链整合为轴心，构建“规划引领—项目牵引—精准招商—基地支撑”四位一体的协同发展机制，推动产业集群从物理集聚向有机融合演进。

一是以空间规划锚定功能分工。委托中国建筑西南设计研究院编制“三规合一”方案，提出“一核一轴双星两翼”空间布局，沱牌镇为“核心”，聚焦白酒酿造与技术研发；交通干线为“轴带”，串联各功能组团；瞿河镇与回马—红江片区构成“双星”，分别发展特色食品加工与产业配套；明星镇、天福镇作为“两翼”，依托农业本底打造酒粮基地与农文旅融合示范区。该布局通过差异化定位有效规避同质竞争，初步实现区域功能互补。

二是以重大项目驱动链式集聚。重点推进天马玻瓶、燕龙基新材料等6个关键补链项目，同步修复休眠窖池，助力沱牌舍得实现满产达效。截至2024年底，园区规上企业达15家，从业人员1.5万人，产值突破280亿元。项目带动效应显著，初步形成“龙头引领、多点支撑”的产业生态。

三是以精准招商补强薄弱环节。采用“以商招商+小分队招商”组合策略，成功引入泸州金土地等优质农业企业，并与新希望六和等头部企业洽谈预制菜、冷链物流合作，着力破解包装、仓储等环节缺失的瓶颈。

四是以全域基地保障原料闭环。规划建设20万亩酿酒专用粮基地，覆盖全部6镇，已建成6万余亩，带动3万余农户户均增收1067元。 联合中国农业大学等机构制定《遂宁市酒粮生产技术标准》，推动品种选育、绿色种植与质量追溯体系建设，实现“优质高标准原粮—优质高标准基酒”的闭环供应，强化产区品质一致性。

要素保障：多维制度供给破解跨域约束。针对跨行政区发展中普遍存在的要素割裂问题，园区从政策、人才、土地、品牌四个维度构建系统性制度供给体系，旨在降低制度性交易成本，提升要素跨域配置效率。一是强化政策供给。出台《遂宁市支持白酒产业高质量发展若干措施》，从财税激励、技改补贴、金融支持等12个方面提供全周期政策扶持，强化制度确定性。二是注重人才引育。发布《食品饮料产业人才白皮书（2022—2025）》，实施“人才十二条”专项计划，引进各类酿酒师、品酒师近百人，推动校企共建实训基地，夯实人力资本基础。三是加强土地统筹。推进低效用地清理与“腾笼换鸟”，提升土地集约利用水平。四是推进品牌共建。举办“中国白酒之乡·射洪”授牌仪式，系统塑造“沱牌产区”集体品牌认知。

沱牌园区通过制度授权重构治理边界、产业链逻辑整合空间功能、多维政策供给保障要素流动，在县域毗邻尺度上初步探索出一条“低成本、低风险、高适配性”的经济区与行政区适度分离路径。其价值不仅在于产业增长本身，更在于为破解“行政区经济”困局提供了一个可观察、可复制、可迭代的基层制度实验样本。

实践成效与现实挑战

初步成效：制度探索初见成效，协同发展格局初显。一是跨域治理机制初步成型。园区通过设立党工委、管委会及“三县六镇”联席会议制度，搭建起覆盖决策、协调与执行的多层次协作平台。尽管尚未形成具有法律约束力的正式契约，但常态化议事机制有效促进了信息互通与政策协同，为破解行政区划对要素流动的制度性阻隔提供了组织基础。例如，定期召开联席会议，协商解决跨区域基础设施共建、环境保护等高外部性议题，缓解了因行政分割导致的信息不对称问题。二是产业集群效应逐步显现。截至2024年底，沱牌园区已集聚规模以上企业15家，从业人员1.5万人，全年实现产值超280亿元。以沱牌舍得为龙头，玻瓶制造、食品加工、酒粮种植等上下游产业加速集聚，初步形成了以白酒酿造为核心、多业态融合发展的产业生态。特别是通过推进天马玻瓶、燕龙基新材料等重点项目，修复休眠窖池，使沱牌舍得酒业实现满产达效，进一步巩固了园区在白酒产业链中的核心地位。三是乡村融合发展步伐加快。沱牌园区将酒粮基地建设与乡村振兴战略有机衔接，带动3万余农户户均年增收逾千元。同时依托牛心村等特色村落打造农文旅融合示范点，探索出“产区+产区文化+乡村旅游”的融合发展路径。通过与四川省农科院等合作，制定并推广《遂宁市酒粮生产技术标准》，提升了酒粮品质与产量，实现了农业增效与农民增收的双赢。四是改革示范价值日益突显。沱牌园区以较低行政成本、较高市场导向的模式，为破解“行政区经济”困局提供了可复制、可推广的基层样本，对四川省乃至中西部地区推进跨域协同发展具有重要参考意义。其在组织架构创新、产业协同发展、要素保障体系构建等方面的探索，为其他类似地区提供了宝贵的参考案例。

现实挑战：制度短板制约协同效能深化。尽管取得了一定进展，但在迈向高质量协同发展的过程中，沱牌园区仍面临结构性与制度性障碍。一是协同机制缺乏制度刚性，合作可持续性存疑。当前“三县六镇”联席会议虽具沟通功能，但缺乏法定授权与问责机制，在涉及跨区域基础设施共建、生态环境共治等高外部性议题时，常陷入“议而不决、决而难行”的困境。尤为重要的是，成本共担与利益共享机制尚未制度化，园区基础设施主要由射洪平台公司投资，但未来税收分成、GDP核算归属等核心利益分配规则仍未达成书面协议，埋下潜在的府际冲突隐患。这种缺乏明确规则的合作模式，难以确保长期稳定的合作关系。二是产业空间布局失衡，“核心—边缘”结构固化风险上升。园区产业高度集聚于射洪辖区，龙头企业如沱牌舍得、正大食品均集中于此，而蓬溪、大英所辖三镇则严重缺乏包装印刷、仓储物流、检验检测等配套环节，产业链条呈现明显的“单极主导、多点薄弱”特征。若不通过政策引导推动产业梯度转移与功能再配置，恐将加剧区域发展分化，背离协同发展的初衷。三是要素统筹受制于行政区划惯性，资源整合效率受限。国土空间规划仍由三县（市）各自编制，“三区三线”划定未能充分对接园区整体发展需求。例如，土地指标碎片化、审批权限分散等问题，显著抬高了重大项目准入门槛。此外，人才、资金、技术等要素亦因属地化管理而难以实现跨域高效配置。各县（市）政府在财政支出、人才引进、技术创新等方面的自主性较强，缺乏统一的资源配置平台，导致要素流动受阻，难以形成合力。四是治理主体法律地位模糊，制度赋权不足制约长期发展。园区管委会作为遂宁市委市政府授权设立的临时性机构，不具备独立法人资格，无法直接行使土地收储、项目审批、融资举债或行政执法等关键职能，高度依赖射洪市政府“代行职责”，将制约园区市场化运作能力与治理现代化水平的提升，亦不利于吸引社会资本与优质要素持续流入。

深化“适度分离”改革的路径

沱牌园区当前所面临的协同困境，本质上是传统行政区划体制与功能性经济空间需求之间的结构性张力。若要实现从“松散协作”向“深度整合”的跃迁，必须超越项目层面的合作，构建一套权责清晰、激励相容、运行可持续的制度体系。

以契约化合作替代协商性议事，筑牢府际协同的制度根基。现行联席会议机制虽具信息沟通功能，但因缺乏约束力与执行保障，难以应对高外部性公共事务的治理需求。亟需推动三县（市）政府签署具有法律效力的《沱牌园区共建框架协议》，将合作内容从“软性共识”升格为“硬性规则”。一是创新成本共担机制。设立园区联合发展基金，初期按各县GDP或常住人口比例注资，专项用于跨域基础设施共建，降低搭便车风险。二是建立利益共享机制。对园区内企业产生的地方级税收，依据土地供给、资本投入、要素贡献等可量化指标，建立动态分成模型，并通过财政结算机制予以刚性兑现。三是推进统计核算创新。试点“飞地经济”式GDP分计，对跨行政区项目按实际经济活动发生地与资源投入比例联合核算，破解“属地锁定”导致的合作抑制，真正实现“谁参与、谁受益”。

强化市级统筹权威，推进国土空间与资源配置一体化。县域自主规划易致空间割裂与功能冲突，必须由遂宁市层面行使更高层级的统筹职能。建议由市自然资源主管部门牵头，编制《沱牌园区国土空间专项规划》，作为法定规划纳入全市“一张图”实施监督系统。该规划须打破行政边界，在园区全域内统一划定产业功能区、生态保护红线与酒粮生产保护区；对回马、红江等关键节点预留弹性发展空间，并依法优化确需调整的永久基本农田布局。同步设立市级“园区协同发展专项资金”，纳入年度财政预算，重点支持跨域基础设施、生态补偿与产业引导项目，构建“市级统筹—县级协同—园区实施”的资源配置新范式。

赋予治理主体法定地位，实现权责匹配与治理能级跃升。当前园区管委会仅为市委授权的协调机构，无独立法人资格，亦无行政审批、土地收储或行政执法权限，高度依赖射洪市政府“代行职能”，严重制约市场化运作能力。此乃“适度分离”改革的核心制度瓶颈。

建议推动省级层面出台专项支持政策，探索两类赋权路径：一方面，参照国家级新区做法，赋予园区管委会部分市级经济管理权限，涵盖企业投资备案、环评审批、规划建设许可等高频事项，实现“园区事、园区办”；另一方面，借鉴深圳前海“法定机构”模式，通过地方性法规明确其法律主体地位、治理结构与权责边界，使其具备独立融资、资产运营与公共服务供给能力。无论采取何种路径，均须同步建立绩效评估与外部监督机制，确保“放得下、接得住、管得好”。

重构产业链空间布局，推动全域均衡协同发展。为破解“核心—边缘”结构固化风险，应以功能互补为导向，推动产业链在全域范围内梯度布局与有机耦合。一是制定《园区产业梯度转移指导目录》，引导包装印刷、仓储物流、质量检测等配套环节向蓬溪、大英所辖镇域有序转移。二是支持沱牌舍得等龙头企业在回马、红江建设原料基地或分装车间，形成“研发与品牌集聚于核心区、制造与原料布局于协作区”的空间分工格局。三是建立跨区域产业协作收益返还机制，对迁出企业原属地给予用地指标或财政补偿倾斜，缓解行政区划调整带来的短期利益冲突。

构建协同导向的考核激励体系，激活地方政府合作内生动力。制度效能最终取决于行为激励。建议将园区协同发展成效纳入三县（市）高质量发展综合绩效考核体系，实行“捆绑评价、差异奖惩”。考核指标应聚焦可量化、可追溯的协同产出，如：跨行政区联合招商项目数、协作镇域新增规上企业就业带动率、酒粮基地覆盖农户增收幅度等。对协同成效显著地区，在用地指标、转移支付、干部评优等方面予以倾斜；对推诿塞责、消极应付者，予以通报问责。通过“正向激励+负向约束”双轮驱动，将制度设计切实转化为治理动能，形成“不愿协同—被动协同—主动协同”的演进闭环。

结论与启示

经济区与行政区适度分离是破解行政区经济困局、推动区域高质量协同发展的重要制度创新，县域毗邻区作为这一改革的基本场域，因其低制度势能、高实践普遍性的特征，成为检验改革普适性的关键试金石。四川沱牌绿色生态食品产业园的实践表明，在不调整行政区划的前提下，地方政府可通过功能性治理单元构建、产业链逻辑空间整合、多维要素保障体系搭建，实现低制度势能下的经济权能跨域整合，探索出县域毗邻区协同发展的有效路径。但受协同机制缺乏契约刚性、要素统筹受行政区惯性制约、治理主体法定地位缺失等因素影响，县域毗邻区的协同发展仍处于松散协作阶段，难以实现向深度整合的跃迁。

推动县域毗邻经济区与行政区适度分离改革走向深入，核心是构建一套权责清晰、激励相容、运行可持续的正式制度体系，即通过府际协议契约化，明确成本共担与利益共享规则，破解集体行动困境；通过国土空间规划市级统筹，打破行政边界对资源配置的刚性约束，提升要素跨域整合效率；通过治理主体法定化赋权，实现权责匹配，提升园区市场化运作与治理现代化水平；通过产业链全域梯度布局，推动核心区与协作区均衡发展，避免区域发展分化；通过协同导向的政绩考核体系构建，激活地方政府合作的内生动力，推动府际合作从 “行政协商”向“制度协同”转型。

彭雄  中共遂宁市委党校（遂宁行政学院）讲师