核心提示   “十五五”规划建议强调，要优化城市规模结构，促进大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局；分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，提升产业支撑能力和公共服务水平。为贯彻落实中央及四川省委战略部署，成都市重点提出在“十五五”时期深入实施“强县活区”城市发展战略，旨在优化区域空间功能布局，逐步破解超大城市发展不协调不充分的难题，进一步提升城市综合实力与竞争能力。成都市“强县活区”战略强调以“强县”为基，实现县域新城发展新突破；以“活区”为核，推动城市极核动能新跃升；以“联动”为桥，加快城市空间布局新平衡。成都“强县活区”的实践探索为同类城市提供了宝贵经验与发展启示：精准锚定发展定位，构建梯度推进格局;聚焦产业民生双轮，激活县域内生动力;强化城区极核引领，释放创新开放动能;创新联动保障机制，筑牢全域协同根基。

郡县治则天下安，县域兴则国家强。2025年12月末召开的中央农村工作会议重点部署，培育壮大县域富民产业，拓展农民参与产业发展渠道和方式，健全联农带农机制。“十五五”时期着力推动区县经济高质量发展是夯实城市经济发展基础的重要抓手。

作为西部区域中心城市与四川首位城市，成都市“十五五”时期强调坚持“创新驱动、开放引领、科产融合、强县活区”的城市发展战略，着力推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。“强县活区”战略，意指立足成都发展不协调不充分的现实，深入推进城市新区强引领、中心城区强支撑、县市新城强突破，努力实现竞相发展、各展其优新格局，全域提升城市经济综合发展水平与要素承载能力。其中，“强县”意味着打开县域增长新空间，争取用3年至5年时间推动成都“县市新城”在经济规模、城镇化质量、综合承载力等方面稳步提升。“活区”意味着城市新区、中心城区以及产业园区要进一步实现特色化、专业化、差异化发展，进一步提升各区发展质效，做强做优城市极核动能。同时，还要进一步强化县市新城与城市新区、中心城区之间的联动协同，以县市新城高质量发展新突破，提升市域均衡协调发展水平。

成都“强县活区”的战略要点分析

以“强县”为基，实现县域新城发展新突破。一是因地制宜设立“强县”战略发展目标。《成都市推动县市新城高质量发展实施方案》（以下简称“《方案》”）提出，到2027年，全国百强县稳固进位，市域副中心建设成势见效；居民人均可支配收入增速高于全市平均水平，城乡区域发展差距不断缩小；绿色生态本底进一步夯实，优质公共服务供给能力不断增强，宜居宜业环境品质持续优化。到2029年，县市新型城镇化质量稳步提高，综合承载能力持续增强；形成强县引领、竞相争先、协同共进的县域经济高质量发展新格局。

二是立足资源禀赋加强“县”功能。要筑牢先进制造业承载基底，引导装备制造、先进能源、新型材料等战略性新兴产业向百强县市集中布局，打造制造业战略增量支撑区；支持本土龙头企业扩能提质，深化低效闲置用地盘活与厂房楼宇更新改造，持续拓展产业发展新空间。要强化国际门户枢纽节点功能，主动承接天府国际机场枢纽辐射与功能外溢，助力简阳建设国际空港门户枢纽城市和成渝发展主轴重要节点；联动共建成都国际陆港，提质升级淮州、濛阳两大辅港，推进商贸服务型国家物流枢纽重点片区建设，推动彭州、金堂联动青白江、新都打造成都北部门户枢纽。要擦亮世界文化名城县域名片，推动世界遗产、重点景区与文旅IP串珠成链，打造自然生态、文博文创等沉浸式消费新场景，支持都江堰、大邑建设世界旅游目的地；深挖山水人文资源，培育休闲漫游、康养旅居、户外运动等特色文旅品牌，助力彭州、邛崃、崇州建设区域性文旅融合发展高地。要夯实超大城市服务保障根基，健全粮食“产购储加销”全链条体系，提升简阳、都江堰、邛崃、崇州等粮油主产区供给保障能力；做强都江堰、彭州、金堂、蒲江等特色果蔬产业基地，壮大邛崃现代种业、彭州中药材等优势产业，推动农产品精深加工升级，打造一批县域特色农产品知名品牌。

三是推动公共服务扩容，优化县城配套。要补齐交通短板，“十五五”时期完善县市新城高快速路网，市级牵头实施跨区域道路项目，打通 “断头路”，推动市域铁路公交化并增加高峰班次，支持有条件县（市）规划低运量轨道交通。要提升教卫水平，推动市属及中心城区优质学校结对帮扶县市公办学校，共享数字教育资源；引导高水平医疗机构共建医联体，扩大检查检验结果互认范围，实现县办中医医院全覆盖。要优化宜居品质，推进县城有机更新、老旧小区及市政设施改造，支持彭州、崇州建设全国县域商业“领跑县”，完善商业与物流快递体系，加强生物多样性保护。

四是探索扩权赋能搞活乡镇。要强化乡镇功能支撑，探索向经济强镇（街道）、中心镇依法依规扩权赋能，赋予部分县级经济社会管理权限；鼓励有条件的园区推行 “镇园合一”模式，推动镇（街道）与园区功能协同融合，支持每个县（市）打造 1—2 个县域副中心，提升辐射带动能力。要培育镇域特色产业，因地制宜发展工业重镇、商贸强镇、农业大镇、文旅名镇等特色镇型，推动镇街组团、“飞地抱团”发展，鼓励村集体以股份合作形式跨镇村联合投资；健全镇（街道）高质量发展指标监测与成果运用机制，支持参与国家级、省级试点试验，对符合条件的给予适度资金激励。要纵深推进乡村全面振兴，实施全域土地综合整治，推动农用地、建设用地整理项目统一立项、整体推进、分类验收，优化管理流程。完善耕地、林地、园地空间治理“一张图”，优化耕林地布局；培育新型农业经营主体，通过土地流转发展适度规模经营，盘活农村集体资金资产资源，壮大新型农村集体经济。

以“活区”为核，推动城市极核动能新跃升。一是优化构建中心城区现代化产业体系。要强化产业园区承载效能，深入推进 “优化提质、特色立园，赋能增效、企业满园”行动，支持符合条件的省级开发区按程序扩区调位、申建国家级开发区；优化园区规划管理，实行产业园区用地供应计划单列，适度增加混合产业用地供给，提高省级及以上开发区工业用地占比，夯实产业发展空间支撑。要壮大中心城区与城市新区产业能级，聚焦战略性新兴产业和未来产业培育，优化区域现代化产业体系，加速新质生产力形成；推动各产业园区集中布局1—3个特色产业，实施“镇园之宝”与企业梯次培优行动，打造产业地标和特色品牌；推动适宜产业化项目优先落户城市新区，联合构建先进制造业、中小企业特色产业及未来产业集群。要优化园区发展生态，引入专业运营主体提升园区治理水平，推行“小管委会+专业公司”开发运营模式；引导市级政府投资基金、国企基金与县市新城联动，按市场化原则合规组建子基金，精准支持特色优势产业发展。持续打造惠企利企的一流营商环境。

二是推动中心城区、城市新区及产业园区在科技创新与成果转化上精准发力，全力建设富有活力的创新城市。要强化关键核心技术创新支撑，高质量建设西部（成都）科学城与成渝（兴隆湖）综合性科学中心，提速重点片区及重大项目建设；持续完善高水平实验室体系，推动在蓉国家重点实验室优化重组，加快高能级产业创新平台布局；支持校（院）企共建产学研联合实验室与创新联合体，申报各类科技计划项目，探索设立 “科创飞地”，构建协同创新生态。要完善科技成果转化服务体系，聚焦产业链需求，支持重大创新平台开展定向研发，加快先进技术成果西部转化中心建设；深化科技成果 “先使用后付费”改革，优化 “成果贷”“研发贷”等金融服务，按需布局概念验证、中试熟化平台；创新 “异地孵化、成都转化”模式，常态化举办区县科技成果对接转化专场活动，打通转化 “最后一公里”。要深化金融赋能科创转化生态，持续推进“先确权、后转化”机制，健全职务科技成果资产单列管理制度，2025年以来已促成合作项目超400项；构建“补、投、贷、担、险”联动金融服务体系，设立千亿级主导产业基金，发行全国首单知识产权担保民营科创企业债券，推出“科创贷”“数据贷”等特色产品。

三是提升全球资源要素配置能力，建设兼容并蓄的开放型城市。要主动融入全国统一大市场，健全扩大内需长效机制，统筹惠民生促消费、实物与人力资本投资，全力打造国际消费中心城市。要塑造 “有需必应、无事不扰”营商环境品牌，升级企业“进解优促”工作，深化国资国企改革，建强民营经济发展促进中心，健全企业诉求快速响应闭环机制。要推进高水平开放，加快建设全国重要对外交往中心，提升制度型开放水平，建设国际航空、亚蓉欧铁路枢纽，参与“数字丝绸之路”建设，实施“蓉企蓉品出川出海”计划，深化自贸试验区建设，推动国别合作园区差异化发展。

以“联动”为桥，加快城市空间布局新平衡。一是创新区县合作机制模式。支持按照市场化逻辑深化“合作共建”“飞地园区”“托管建设”等结对模式，鼓励产业关联度高的区（市）县遵循产业链逻辑联动发展。建立“真结对、真投入、真有效”的利益联结机制，完善合作区统计分算、财税分成实施办法。优化双向评价、结对评估机制。

二是高质量建设结对合作示范区。聚合比较优势共建8个市域结对合作区，共推标志性引领性重点项目。推动优质公共服务资源扩容下沉，合作区新招引落地项目的产业人才，可按规定享受结对区（市）县相关人才政策。

三是优化都市圈及经济圈的跨市合作模式。成都各县区持续推进与德阳、眉山、资阳等交界地带组团式融合发展，推进成雅毗邻区域共建绿色发展经济带，提质发展成阿、成甘等飞地合作园区。支持邛崃市联动周边县（市），协同绵竹市等省内相关市、县，围绕白酒产区产业产品生态，完善推进白酒产业发展机制措施，推动利益共享、市场共赢。

四是强化区域政策集成赋能效应。要强化财政金融支持，对市域副中心、全国百强县培育对象，符合省级奖励条件的给予市级资金配套；按发展任务、经济贡献、结对成效等，对县市新城实施定向转移支付倾斜；优化市级产业、文旅、教卫等专项资金配置，加大激励奖补力度，在债务风险可控、项目储备充足、绩效优良前提下，增加县市新城一般债券与专项债券额度供给。要夯实用地要素保障，对县市新城国省重大项目城镇开发边界内增量空间、市级重点项目新增建设用地计划指标，县（市）保障缺口由市级统筹补足；对符合条件的重点项目，优先保障市级统筹补充耕地指标。要筑牢人才支撑体系，坚持“以实干论英雄、凭实绩用干部”，健全干部选任、职级晋升与薪酬激励机制，完善评优表彰举措，激励干部担当作为；深化县市新城与中心城区、城市新区及市级机关、企事业单位干部交流，加大公务员调任与公开选调力度，适度扩充干部队伍；聚焦需求导向，强化人才引育留用协同，推动各类人才集聚。要优化能耗与总量指标保障，对提前完成“十四五”能耗强度降低目标且项目单位产品能效达先进水平的县市新城，其项目能耗替代量由市级统筹支持。在严守“两高”项目管控要求前提下，建立县市新城建设项目主要大气污染物总量指标跨区域调剂机制，保障合规项目落地。

成都“强县活区”的经验启示

成都“强县活区”的实践表明，超大城市城乡协调发展需坚持“强县”与“活区”双向发力，以精准定位破解发展失衡，以产业民生筑牢发展根基，以机制创新畅通要素流动。其核心经验在于打破行政壁垒，通过差异化赋能、均等化服务、市场化联动，实现县域“腰部”支撑与城区“极核”引领的良性互动，为同类城市推进城乡融合提供了宝贵借鉴。

启示一：精准锚定发展定位，构建梯度推进格局。成都打破 “重城轻县”思维定式，以“县域强基、城区引领、全域协同”为核心，建立差异化发展体系。针对县域与城区资源禀赋差异，确立“短期增速赶超缩差距、长期功能升级建副中心”双阶段目标，形成“百强县引领、特色县突围”态势。立足各县市产业基础与资源条件，分类明确先进制造、枢纽物流、文旅融合、民生保障四大功能定位，推动简阳、彭州等承载工业增量，支持都江堰、大邑等深耕特色产业，通过“一县一策”精准赋能，规避同质化竞争内耗。

启示二：聚焦产业民生双轮，激活县域内生动力。成都以产业升级为县域发展核心引擎，构建“特色集群+平台支撑”模式。引导工业强县聚焦装备制造、新型材料等领域，推动传统产业升级；支持生态富集区域深挖文旅价值，打造全域旅游目的地与康养名片；强化农业大县保障功能，壮大优质粮油、特色果蔬产业，延伸农产品加工链条。同步以民生改善筑牢根基，推进交通路网提质，打通跨区域“瓶颈路”，实现市域铁路公交化；通过优质学校结对、医联体共建，推动教卫资源下沉，促进公共服务均等化；推进县城有机更新与商业体系完善，以民生福祉凝聚发展合力。

启示三：强化城区极核引领，释放创新开放动能。成都激活城区“极核效应”，为全域注入高端动能。以产业园区为载体，推动省级开发区提质升级，聚焦主导产业培育“镇园之宝”，通过“基金+项目+股权”模式集聚优质资源，打造百亿级产业地标。依托西部（成都）科学城等平台，构建“研发—转化—产业化”全链条，创新科技成果“先使用后付费”机制，以金融赋能降低企业创新成本。提升开放能级，融入全国统一大市场，做强航空、铁路双枢纽，推进“蓉企蓉品出川出海”，以制度型开放吸引全球要素，为县域提供人才、资金、技术支撑。

启示四：创新联动保障机制，筑牢全域协同根基。成都以机制创新破解区域发展壁垒，构建“内联外通”协同体系。市域内推广“飞地园区”“结对共建”模式，建立财税分成、统计分算的利益共享机制，推动城区优质资源向县域流动。联动德阳、眉山、资阳等周边城市，共建产业园区与绿色经济带，形成“市域统筹+区域联动”格局。强化要素保障，从财政、用地、人才、能耗等方面出台专项政策，市级统筹重大项目用地指标，健全干部交流与人才引育机制，通过定向转移支付与债券倾斜注入政策红利。依法赋予乡镇部分县级管理权限，培育县域副中心与特色镇域，激活基层发展动力。

童晶  中共成都市委党校经济学教研部副主任，副教授