核心提示  “对口合作”是我国缩小地区发展差距、解决区域发展不平衡的重要举措。发达省市和革命老区需进一步提高认识，全面深化改革，破除各种障碍，完善体制机制，发挥市场作用，推进对口合作走深走实。

20世纪70年代末对口支援成为国家政策以来，我国逐步确立了以不同区域之间建立对口关系为突破口的区域协调发展战略。从对口支援三峡库区（1992）、对口援藏援疆（1994、1997）、对口支援汶川震后重建（2008），到东部与西部省区市间的长期固定对口帮扶（1996），再到东北地区与东部地区部分省市对口合作（2017）、革命老区重点城市与东部地区部分城市建立对口合作机制（2022）的历程来看，对口政策经历了由“对口支援”到“对口帮扶”再到“对口合作”的演化与发展，成为我国在不同时期缩小地区发展差距、解决区域发展不平衡的重要举措。实践显示，对口合作推动革命老区加快发展虽取得了一定成效，但也存在诸多问题，亟待采取应对措施深入推进对口合作。

部分革命老区对口合作情况分析

本文选取湖南省张家界市、安徽省六安市、河南省信阳市、陕西省延安市和湖北省恩施州等五地的对口合作进行分析，其合作程度不一样，成效有差异，具有代表性和典型性。

对口合作关系建立情况。张家界和信阳是新建成的“对口合作”关系，六安、延安和恩施是从“对口帮扶”发展到“对口合作”关系；南京、上海、苏州、无锡和杭州一直承担国家对口帮扶任务，很早就与有关革命老区形成结对关系，对口帮扶、合作经验丰富。因此，张家界等5对结对城市驾轻就熟，对口合作迅速进入状态。

对口合作政策引领。在相关国家政策支持下，张家界等五地与结对城市形成优势互补，找准对口合作的方向。

对口合作成效初显。张家界等五地与结对城市开启全方位、多领域、深层次的对接合作，取得了初步的成效。特别是在传承弘扬红色文化，衔接乡村振兴和新型城镇化、完善基础设施和基本公共服务、促进生态环境保护修复和绿色低碳转型、共同建设产业合作平台载体等重点任务上成效明显。通过张家界与南京的紧密合作，以南京为主的江苏市场位居张家界省外客源市场前三。两市党校共同打造的党员干部红色教育培训基地也颇有成效。

实践表明，坚持高位推动、强化系统谋划、健全体制机制、突出合作重点、搭建工作专班、注重全面合作是张家界等五地对口合作取得较好成效的经验。

对口合作面临的困难

从目前的对口合作情况来看，还没有达到国家通过对口合作提升革命老区内生发展动力、实现结对城市共同发展的“双赢”效果，主要存在以下4个方面的问题。

政策认识不同。从“对口支援”“对口帮扶”到“对口合作”，模式发生了变化，机制发生了变化，结对城市对此有不同的解读。从革命老区的角度来看，过去依赖国家政策和发达省市的对口支持带动经济社会发展，摆脱贫困实现了全面小康；现在还想继续获得结对城市同样的支持，推动高质量发展，全面实现现代化。从发达省市的角度来讲，过去投入大量资源帮助革命老区发展，完成了国家赋予的脱贫攻坚任务；现在对口合作的积极性降低，也不愿继续进行收益甚微的投资。总体来看，在对口合作中，革命老区往往被动等待政策扶持，鲜少主动挖掘自身发展潜能；发达省市同样不会主动推动项目合作，缺乏探索创新合作模式的动力。

合作机制不优。2023年，国家发展改革委印发的《革命老区重点城市对口合作工作年度评估暂行办法》规定，定量评估五大重点任务完成情况，涵盖互访交流、干部交流、人才培训、组织保障、举办活动、项目和资金落实、宣传和社会评价等方面内容。该评估指标体系侧重合作的表面形式而缺少项目和资金等“硬性”要求，没有真正体现合作成效的经济与社会效益指标。在实际操作中，部分结对城市为完成考核任务，对口合作仅停留在签署框架协议阶段。

合作氛围不浓。目前城市的对口合作多以两地政府间的合作为主，以政府与企业、企业与企业的合作为辅。不管是发达省市还是革命老区，大多数企业和公众对合作的相关政策机制以及合作项目的知悉程度低。除了结对城市高层互访和重点合作项目签约等动态消息出现在新闻报道中外，鲜有对口合作进展、产业发展的信息。企业获取对方城市相关产业发展情况的渠道极为有限，阻碍了市场要素在结对城市之间的流动。由于宣传力度弱、投资回报低等原因，也使社会力量参与不多，民间投资不踊跃。

交流交往不畅。大部分革命老区城市与结对城市地理空间距离较远，在自然环境、民俗习惯和经济社会发展水平等方面存在差异，使双方人员密切交流交往困难。首先，部分结对城市没有快捷城际交通，文化旅游等民间交往受限，例如无锡和延安、南京和张家界等对口城市间没有直达高铁。其次，受结对城市信息透明度、营商环境和人脉关系等因素影响，市场要素双向流动不畅，经营主体商务往来较少。同时，结对城市经济社会发展水平、就业机会、工作环境与薪资待遇等存在较大差距，人才难以从发达省市向革命老区流动。此外，由于缺乏统筹安排，结对城市的干部挂职交流也难以顺利开展。

对口合作的深化路径

通过“对口支援”“对口帮扶”和“对口合作”，先富的发达地区带动落后地区后富，是我国现代化道路上实现共同富裕的重大发展战略，是一项需要长期坚持的战略任务。发达省市和革命老区需进一步提高认识，全面深化改革，破除各种障碍，推进对口合作走深走实。

完善体制机制。优化对口合作评估指标体系，纳入对口合作的产业增长率、项目落地率、就业带动率和技术转化率等指标。项目和资金对革命老区的振兴发展至关重要，在评估指标中要明确具体要求，引导革命老区和发达省市务实合作。按照互利共赢的原则，由国家发展改革委牵头，结对城市共同建立对口合作发展基金和补偿机制，以保障发达省市对革命老区的投资回报。同时，结对城市之间要协商建立年度考核补充指标体系，确保对口合作落地见效。

发挥市场作用。一是促进要素流动。按照建立全国统一大市场的要求，结对城市要推进土地、劳动力、资本、技术、数据、能源等要素和资源市场一体化建设，促进两地要素和资源自由畅通。二是建立信用合作与培育机制。结对城市要健全统一规范、协同共享、科学高效的信用修复机制，统一制定兼容各领域的信用修复规则，强化各有关部门、第三方信用服务机构的工作协同作用。三是深化产业合作。深化重点产业和领域的对接，构建两地产业链协同创新与升级体系。

促进民心相通。一是消除交通障碍。有条件的结对城市尽量开通直达列车、高铁和航班，方便物资和人员往来。二是发展文旅产业。大部分革命老区拥有丰富的文化和旅游资源，要与结对城市深化合作，大力发展文旅产业。通过主流媒体宣传推介提高知名度，并采取优惠措施吸引对方市民来旅游休闲度假。三是促进文化交流。以文化为纽带，开展非遗项目、文学、戏剧和演艺等交流与培训活动，拉近两地人民的心。四是强化红色文化传承。充分利用红色资源打造研学基地，组织党政机关和企事业单位开展党建、团建、党性教育和红色教育培训。五是加强人才交流。采取顾问、挂职、兼职等方式，联合建立专家库智库、院士工作站、博士后科研工作站，为结对城市提供智力支持。

强化组织保障。出台相关政策措施，规范结对城市之间干部挂职、交流和培养。依托发达省市的优势资源，对革命老区开展多层次干部人才培训。同时加大资金投入，吸引更多社会资本参与重点合作项目建设。组建产业发展工作专班，统筹协调各部门工作，合力推动对口合作。

[基金项目：2024年度湖南省社会科学成果评审委员会一般立项课题“发达省市与革命老区重点城市对口合作机制研究——以南京张家界对口合作为例”，编号：XSP24YBC097]

伍正刚  中共张家界市委党校经济学教研部主任、副教授