党的二十大对建设现代化产业体系作出战略部署，党的二十届四中全会通过的“十五五”规划建议进一步将其列为首位战略任务，强调巩固壮大实体经济根基。县域作为城乡融合的关键纽带，其产业体系建设直接关系到国家现代化全局。然而，当前县域产业发展面临双重困境：一方面，简单模仿城市产业模式导致“水土不服”，工业园区与周边乡村割裂、产业升级与农民增收脱节等问题突出；另一方面，固守传统发展路径又陷入“低水平均衡陷阱”，同质竞争加剧、要素流出持续、增长动力衰减。如何破解这一困境，使县域产业体系既能对接国家现代化战略，又能立足县域实际、发挥比较优势，成为亟待回答的理论与实践命题。因此，本文从城乡融合发展视域出发，构建“城乡融合—县域分类—产业路径”的三维分析框架，探讨县域现代化产业体系建设的逻辑机理与推进路径。

理论阐释

城乡融合发展的三重内涵。城乡融合发展不是简单的城市带动乡村，而是要素、空间、功能三个维度的系统性重构。要素融合层面，要求破除城乡二元体制障碍，推动人才、土地、资本、技术等生产要素在城乡之间双向自由流动，改变长期以来农村要素单向流入城市的格局。空间融合层面，要求构建“中心城市—县城—乡镇—村庄”功能互补、梯度有序的空间格局，实现大中小城市和小城镇协调发展，避免空间失衡和功能重叠。功能融合层面，要求实现城市的创新策源功能、县域的产业转化功能、乡村的生态保障功能有机衔接，形成整体大于部分之和的系统效应。

县域产业体系的独特规定性。县域产业体系区别于城市产业体系的本质特征在于其“中间形态”。它既是连接城市现代产业与乡村传统产业的纽带，也是正规部门与非正规部门并存的混合体。这种混合结构不是发展滞后的表现，而是县域适应现代化转型的制度安排——当城市就业机会充足时，县域输出劳动力；当经济波动或城市吸纳能力下降时，县域又成为返乡人口的接纳地。这种“蓄水池”功能决定了县域产业体系不能纯粹追求效率最大化，而必须在效率与稳定之间寻求平衡，既要创造经济效益，又要承载就业吸纳和社会稳定。

城乡融合赋能产业现代化的逻辑理路。城乡融合通过多重机制赋能县域产业现代化。要素配置效应体现为：城乡统一市场建设降低交易成本，提高要素配置效率，使县域能够更便捷地获取发展所需的人才、资本和技术，破解要素短缺瓶颈。需求拉动效应体现为：城乡居民收入差距缩小促进本地市场容量扩大，为县域产业发展提供稳定的需求支撑，形成内需驱动的良性循环。创新溢出效应体现为：城市的研发资源、管理经验、商业模式向县域扩散，带动传统产业转型升级，缩短县域技术创新周期。空间优化效应体现为：城乡功能分工引导产业合理布局，避免县域之间同质竞争，形成错位发展、功能互补的产业格局。

基于主体功能的县域分类框架。按照县域在国家和区域发展格局中承担的主体功能，可将其划分为三种理想类型。稳定极县域以农业主产区和生态功能区为主，本级财政收入往往难以完全覆盖“三保”支出，但其承担着保障粮食安全、维护生态屏障、提供社会稳定的战略功能，是现代化转型的“底层安全架构”。发展极县域实现了从“稳定极”到“发展极”的跃升，本级财政收入可以覆盖“三保”支出并有所结余，具备招商选资能力，是支撑国家经济发展的主力军。创新极县域完成了从“发展极”到“创新极”的第二次跃升，进入产业链和价值链顶端，以生产性服务业和高新技术产业见长，核心功能是引领经济转型升级。需要强调的是，这一分类不是静态的等级划分，而是基于主体功能的分工定位，三类县域在国家现代化格局中承担不同但同样重要的功能。

逻辑机理

空间逻辑：从“城乡分割”到“功能互补”。县域产业的空间布局必须超越“县城中心论”和“村村点火”两个极端，构建“县城—中心镇—村庄”三级联动的功能分工体系。县城作为县域经济的增长极，应聚焦产业集聚、公共服务、就业承载三大功能，引导企业和要素向园区集中，形成规模效应和集聚效应。中心镇作为连接城乡的关键节点，应立足资源禀赋发展特色产业，打造服务周边乡镇的商贸中心和公共服务中心，承接县城产业外溢和功能疏解。村庄作为农业生产和生态涵养的基础单元，应在保障粮食安全和生态功能的前提下，适度发展农产品初加工、乡村旅游、来料加工等业态，让农民实现家门口就业。

要素逻辑：从“单向流出”到“双向流动”。长期以来，县域面临严峻的要素流失困境——人才向城市聚集、资金向城市流动、土地指标向城市倾斜。城乡融合发展的核心任务，就是扭转这一单向流出局面，构建城乡要素双向自由流动的新机制。人才要素方面，要破解“下不去、留不住”困境，建立柔性引才机制，鼓励城市人才通过兼职、挂职、技术入股等方式服务县域发展。土地要素方面，要稳妥推进农村集体经营性建设用地入市，盘活农村存量建设用地，保障农村产业融合发展用地需求。资本要素方面，要引导金融资源向县域下沉，发展普惠金融和产业链金融，创新适应县域产业特点的信贷产品。技术要素方面，要搭建公共技术服务平台，推动科技成果在县域转化应用。

价值逻辑：从“产业增值”到“利益共享”。不止于创造GDP和税收，而必须让发展成果惠及广大农民。价值逻辑的转换体现在三个层面：产业链延伸层面，要推动农业“接二连三”，大力发展农产品加工、仓储物流、品牌营销，将产业链增值收益更多留在县域；利益联结层面，要推广“党组织+企业+合作社+农户”模式，通过订单农业、股份合作、保底收购等方式，让农民分享产业链增值收益；就业优先层面，产业选择要兼顾劳动密集与技术密集，既要培育高附加值产业，也要发展吸纳就业能力强的劳动密集型产业，为不同技能水平的劳动者提供就业机会。

制度逻辑：从“城乡分治”到“城乡统合”。制度是城乡融合发展的根本保障。规划制度层面，要以县域国土空间规划为统领，统筹安排产业布局、城镇建设、生态保护和基础设施，实现“多规合一”，避免规划冲突和资源浪费。财税制度层面，要建立基于主体功能的转移支付机制，让承担粮食安全和生态保护功能的稳定极县域获得稳定的财力保障，使其能够提供均等化的基本公共服务。考核制度层面，要实施差异化考核评价，对稳定极县域重点考核粮食生产、生态保护和社会治理，对发展极县域重点考核产业集群发展和创新能力提升，对创新极县域重点考核技术突破和辐射带动。只有制度设计从“城乡分治”走向“城乡统合”，县域产业体系建设才能获得持续的制度动能。

现实困境与制约因素

空间层面的“两张皮”现象。县域产业发展面临突出的空间割裂问题。一方面，产业园区与周边乡村形成“孤岛效应”，园区内现代化厂房林立、基础设施完善，但园区外乡村面貌依旧，产业溢出和就业带动十分有限，未能形成以工促农、以城带乡的良性互动。另一方面，县城与乡镇产业同质化严重，缺乏功能分工和错位发展，导致内部恶性竞争和资源浪费。部分县域工业园区与农业园区各自为政，未能形成工农互促、城乡互补的良性循环，产业链条被人为割裂。

要素层面的“双向受阻”。城乡要素流动仍面临诸多堵点。城市要素“下不去”，人才下乡缺乏稳定平台和发展空间，资本下乡担心投资风险和收益保障，科技成果转化缺乏中试基地和推广应用场景。乡村资源“流不出”，农村土地权能不完整，集体经营性建设用地入市尚在试点阶段，宅基地盘活利用政策亟待突破；生态产品价值实现机制尚未建立，绿水青山向金山银山转化缺乏市场化路径和价格发现机制。数据要素“沉不下”，城乡数字基础设施差距明显，县域产业数字化转型缺乏技术支撑和人才储备，数字鸿沟有扩大趋势。

制度层面的“二元藩篱”。城乡二元的制度安排尚未根本突破。土地制度方面，城乡统一的建设用地市场建设滞后，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革协同推进不足，土地增值收益分配向城市倾斜。户籍制度方面，农业转移人口市民化进程缓慢，影响劳动力稳定供给和消费潜力释放，也制约了城乡统一劳动力市场的形成。财税体制方面，基层财政事权与支出责任不匹配，稳定极县域基本公共服务保障能力不足，难以支撑产业发展的配套需求，陷入“没钱发展—发展滞后—更没钱”的恶性循环。

三类县域的差异化困境。三类县域面临不同的发展困境。稳定极县域农业比较效益低、生态补偿机制不健全、基本公共服务缺口大，产业发展缺乏内生动力，依靠自身财力难以实现良性发展。发展极县域产业层次总体偏低、创新能力普遍较弱、土地环境约束日益趋紧，面临“不进则退、慢进亦退”的转型压力，传统发展模式难以为继。创新极县域高端要素短缺、辐射带动能力有限、转型升级任务艰巨，在创新策源和价值链攀升方面与城市创新极存在明显差距，尚未形成引领区域发展的核心能力。

推进路径

空间重构：构建“县城—中心镇—特色村”三级联动体系。以县城为龙头，做强产业集聚功能。引导县域主导产业向开发区、产业园区集中，发展“飞地经济”，推动项目跨乡镇布局、利益按比例分成，打破行政区划壁垒。以中心镇为节点，做优特色产业。培育工业强镇、商贸重镇、文旅名镇等专业功能镇，引导乡镇围绕县域主导产业承接配套产能，发展“一镇一品”特色经济，形成错位发展格局。以村庄为基础，做活乡村产业。规范发展农产品初加工、乡村旅游、来料加工、手工作坊等业态，让农民在家门口有活干、有钱赚，夯实乡村振兴的产业基础。河南省平舆县“三园同构”经验表明，三级联动的产业空间布局，既能发挥产业集聚的规模效应，又能兼顾就业增收的普惠功能，有效破解了县域产业发展中“城带乡”能力不足、“工补农”机制不畅的难题。

要素重组：建立城乡统一的要素市场。人才要素方面，实施“引老乡回故乡建家乡”行动，建立县域人才池和乡贤智库，完善柔性引才机制，让各类人才在县域进得来、留得住、发展好。土地要素方面，稳妥推进农村集体经营性建设用地入市，探索点状供地、混合供地等灵活方式，保障农村产业融合发展用地，盘活农村闲置资产。资本要素方面，发展普惠金融，推广产业链金融模式，鼓励金融机构开发适配县域产业特点的信贷产品，拓宽抵押担保物范围。技术要素方面，建设县域产业技术研究院和公共技术服务平台，推广威县“共享智造”模式，通过共享研发、共享检测、共享设备，降低中小企业创新成本，破解“小散低”企业转型升级难题，让技术创新成果惠及广大中小企业。

产业重塑：分类推进县域产业现代化。稳定极县域要聚焦农业现代化和生态价值化。坚守粮食安全和重要农产品供给底线，加强农田水利基础设施建设，推广农业科技应用，发展适度规模经营，提高农业全要素生产率。立足特色农产品资源，向前向后延伸产业链条，推动农业“接二连三”，将增值收益留在县域。探索生态产品价值实现机制，发展生态旅游、康养产业和碳汇经济，将生态优势转化为经济优势，走生态优先、绿色发展之路。

发展极县域要聚焦特色产业集群和数字化转型。深耕1—2个优势特色产业，在细分领域形成全国竞争力，走“专而精”之路，避免贪大求全。创新“共享智造”模式，通过共享采购、共享设备、共享订单，破解中小企业采购成本高、创新能力弱、检测资源缺等共性难题，构建共生共荣的产业生态。把握数字化绿色化转型机遇，推动工业互联网在县域落地应用，引导企业开发低碳技术、低碳工艺和低碳产品，培育发展新动能。

创新极县域要聚焦技术策源和价值链攀升。强化应用研究和技术转化能力，在特定领域形成技术策源能力，成为区域创新的重要节点。依托龙头企业培育世界级先进制造业集群，通过产业链辐射带动周边发展极县域和稳定极县域发展，形成梯次配套的产业格局。大力发展研发设计、检验检测、金融服务、品牌营销等生产性服务业，推动先进制造业与现代服务业深度融合，在产业链价值链顶端形成核心竞争力。

制度重建：完善城乡融合发展的政策体系。规划引领方面，编制县域城乡产业融合发展规划，明确空间布局、功能定位和发展时序，实现产业发展规划与国土空间规划、乡村振兴规划有效衔接，形成“一张蓝图绘到底”的规划体系。财政支持方面，建立基于主体功能的转移支付制度，让承担粮食安全和生态保护功能的稳定极县域获得稳定财力保障，确保其能够提供基本公共服务，安心履行战略功能。金融服务方面，创新县域特色金融产品，拓宽抵押担保物范围，提高县域信贷可获得性，引导更多金融资源投向县域实体经济。考核激励方面，实施差异化考核评价，引导不同类型县域立足功能定位、走特色发展之路，让“考什么”真正引导“干什么”。山东省阳信县作为全国首批共同现代化试点，通过成立产业联盟、设立科创基金、深化产学研合作、融入区域发展格局等制度创新，为县域产业体系建设提供了有益借鉴，展现了制度创新激发内生动力的广阔前景。

何天颖 中共铁岭市委党校