党的二十届四中全会提出，要坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，促进城乡融合发展。2026年中央一号文件强调，要坚持城乡融合发展，推动城乡要素双向流动，为推进中国式现代化提供基础支撑。构建城乡新发展格局，推动高质量发展，潜力后劲在县域，底盘支撑在农村。促进各类生产要素在城乡间实现高效、公平的双向配置，是破除城乡二元结构、推进中国式现代化的核心议题。四川县域经济发展水平与城乡融合程度差异显著，构成了观察中国中西部省份城乡关系的典型样本。近年来，四川省在促进城乡要素对流方面已进行系列探索，但要素“乡—城”单向流出、配置效率不高、流动质量欠佳等问题依然突出，成为制约区域整体竞争力提升的关键短板。因此，精准识别四川县域城乡要素流动的阻滞点，并探寻有效的疏解路径和策略，具有重要的理论价值与现实紧迫性。

现实约束与多维瓶颈

劳动力要素：制度壁垒与市场拉力双重弱化。人力资本的自由流动是城乡融合最活跃的维度。当前，四川县域受到地理空间、制度设计、产业基础等因素制约而难以顺畅流动。一是制度性壁垒依然存在。户籍制度改革在基层存在“温差”，教育、医疗、住房等基本公共服务尚未实现真正意义上的城乡均等化，形成阻碍农业转移人口市民化的“隐形高墙”。二是县域经济的内生市场拉力不足。产业层次偏低、经济体量有限，难以创造充足的高质量就业岗位，对高素质人才缺乏吸引力，导致人力资源呈现“净流出”态势。三是社会性成本较高。农村“三留守”问题与进城农民面临的市民化综合成本，构成了劳动力自由迁徙的隐性负担。

土地要素：产权模糊与市场分割导致配置低效。土地作为基础性生产要素，其市场化改革进程相对滞后。一是城乡二元土地市场格局尚未根本打破，农村集体经营性建设用地与国有建设用地在权能、价格和准入上仍不对等，同权同价目标任重道远。二是土地规划管理刚性过强而弹性不足，难以灵活适应乡村产业发展的多样化用地需求。三是农村土地细碎化经营现状与产权流转交易平台不健全等障碍，制约了土地适度规模经营。四是农民宅基地的财产权益实现渠道狭窄，盘活利用面临法律与实践的双重约束。

资本要素：机制缺陷引致乡村领域系统性“失血”。资金向乡村领域的回流并非简单的总量问题，更深层次源于投融资机制的内在矛盾。财政投入方面，转移支付资金的碎片化使其精准度和可持续性面临挑战，杠杆效应未能充分显现。金融资本方面，受信息不对称、抵押物缺失等因素影响，金融机构在一定程度上排斥县域特别是乡村产业。社会资本方面，由于投资回报周期长、退出机制不明确，其进入农业农村的深层次障碍仍未消除。

数据要素：基础设施与能力差异叠加形成新鸿沟。在数字经济时代，数据资源的价值日益凸显，但其在城乡间的流动亦不平衡。一是“接入鸿沟”犹存，偏远山区通信网络覆盖水平与城市存在差距。二是“数据孤岛”现象严重，政府部门、企事业单位间的数据壁垒阻碍了信息整合与共享，城乡资源优化配置的数字基础不牢。三是“应用鸿沟”突出，农村居民数字技能普遍薄弱，适合农业农村特点的数字应用场景匮乏，数据要素赋能产业发展的效能未能充分释放。

产业融合：链条较短与主体不强制约协同效能。城乡产业深度融合是要素高效配置的最终体现。当前瓶颈在于产业链条普遍较短，精深加工不足，城乡产业间的关联度和协同性较弱，未能形成优势互补的产业集群。乡村新产业、新业态（如乡村旅游、农村电商）多呈“盆景式”点状分布，尚未连点成线、扩面成片，形成具有区域影响力的“森林效应”。此外，家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体整体实力偏弱，与农户的利益联结机制不够紧密、不够稳定，产业发展的带动能力有限。

四川实践探索的核心启示

近年来，四川省部分县（市、区）的先行先试，为破解上述难题提供了宝贵的地方性经验与启示。一是产权明晰是前提。深化农村“三权”分置改革，明确土地、房屋等资源的产权边界，是激活乡村沉睡资产、吸引外部要素流入的制度基石。二是科技赋能是手段。数字技术、现代农业科技的应用必须坚持以需求和场景为牵引，与地方特色产业升级、民生服务改善深度融合，避免“为了技术而技术”的形式主义。三是激励相容是关键。构建涵盖财政、金融、土地、人才的多维度激励机制，核心是处理好政府与市场的关系，发挥财政资金的引导作用和政策的信号功能，稳定市场主体预期，激发其投资乡村的内生动力。四是权益保障是根本。促进城乡人口融合，关键在于实现从身份管理向权益保障的转变，逐步剥离户籍与公共福利的捆绑，让进城农民“落得下”，让下乡人才“留得住”。

促进四川县域

城乡要素高效流动的对策

四川作为经济大省和农业大省，县域是城乡融合发展的主战场。结合自然资源禀赋、多民族文化特色以及成渝地区双城经济圈建设的战略机遇，亟待构建一套既符合省情实际、又彰显地方特色的系统化、协同化政策体系，推动人才、土地、资本、数据等要素在城乡之间高效流动、合理配置，走出具有四川韵味的城乡融合发展新路子。

深化制度改革，破除体制机制壁垒，激发要素流动内生动力。一是全面推进以居住证为载体的人口管理制度改革，加快实现城镇基本公共服务对常住人口的全覆盖，使进城务工农民享受到与城镇居民同等的教育、医疗、社保等服务，提升其在城镇的归属感。同时，积极探索并建立健全进城落户农民在农村的“三权”市场化退出机制和自愿有偿转让渠道，让农民“带权进城、带资落户”，解决其后顾之忧。二是深化农村土地制度改革，结合四川多山地形和耕地分布特点，稳慎推进集体经营性建设用地入市，尤其要支持乡村旅游、生态康养等符合四川县域特色的产业用地需求。同时，完善宅基地“三权”分置实现形式，探索在成都平原经济区、川南、川东北等不同区域开展差别化实践，鼓励利用闲置宅基地和农房发展民宿、文创等项目，为城乡土地同权同价、有序流动创造制度条件。

强化数字赋能，培育县域新质生产力，打造智慧城乡四川样板。要紧抓“网络强省、数字四川”建设机遇，统筹布局5G网络、物联网、人工智能等新一代信息基础设施向县域和乡村延伸，在农业生产、环境监测、乡村治理等领域部署智能传感器和终端设备，构建“空天地”一体化的数字乡村感知体系，着力弥合城乡“数字鸿沟”。推动省市县三级政务数据、涉农行业数据与社会数据的有序共享与融合应用，打破“信息孤岛”，实现乡村治理、产业发展、民生服务的数字化、智能化，让数据“多跑路”、群众“少跑腿”。鼓励基于县域特色的产业数字化转型，支持川果、川菜、川茶、川猪等优势特色农业向智慧农业升级。推动数字技术与乡村旅游、康养产业深度融合，打造智慧景区、数字民宿、在线康养服务平台，发展“数字+文旅”“数字+康养”等新业态，把四川的生态优势、文化优势转化为产业优势。通过科技创新驱动城乡产业链、供应链协同升级，鼓励成都等中心城市的科技资源下沉，与县域企业、合作社等共建成果转化基地，支持县域打造具有竞争力的数字产业集群。

创新投融资机制，引导资本高效回流，注入城乡融合金融活水。优化财政支农资金投入方式，更多采用贴息、担保、产业引导基金等市场化工具，充分发挥“四两拨千斤”的杠杆效应，引导更多社会资本投入乡村振兴重点领域。具体而言，通过贷款贴息降低新型农业经营主体的融资成本，通过政府性融资担保显著提升金融机构的放贷意愿，设立乡村振兴产业引导基金则能直接吸引和带动社会资本共同投资于农业农村发展的重点领域和薄弱环节。这种转变的核心在于将有限的财政资金作为“药引子”，改变过去“撒胡椒面”式的投入方式，建立起社会资本下乡的“导流渠”。鼓励金融机构聚焦四川县域特色经济，围绕“10+3”农业产业体系开发金融产品，稳步提高县域存贷比，确保资金更多用于当地。通过建立风险补偿基金、大力发展特色农产品保险和价格指数保险等方式，健全涉农信贷风险分担机制，打消金融机构放贷顾虑，让金融活水更顺畅地流向田间地头和乡村产业。

健全市场化配置体系，发挥市场决定作用，提升要素配置效率效能。加快建设城乡统一的土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场，完善各类要素的交易规则、定价机制和服务体系，着力破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍，引导各类要素协同向先进生产力集聚。要最大限度减少政府对要素价格形成和配置方向的干预，主要依靠市场机制发现价格、引导流向、优化结构，让要素流动跟着市场规律走。同时，要加强事中事后监管，全面落实公平竞争审查制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的政策措施，维护公平竞争的市场环境；要防止要素无序流转和投机炒作，建立健全风险防范处置机制和信用监管机制，确保要素流动健康有序。

强化县域统筹，搭建综合承载平台，做强城乡融合战略支点。突出县城在城乡融合中的“桥头堡”和关键支撑作用，学习借鉴成都都市圈的辐射带动经验，强化县城在产业培育、基础设施建设和公共服务配置方面的统筹能力。依据不同县域的资源禀赋和比较优势，如川西的生态旅游、川南的特色农业、川东北的红色文化等，科学规划功能布局，做强产业园区、特色小镇、中心镇等发展平台。提升其对人才、技术、资金等高端要素的吸附能力和综合承载能力，使县城真正成为农民进城就业安家、城乡要素互动融合的重要载体，形成“县城—中心镇—特色村镇”联动发展的生动局面。

畅通县域城乡要素流动是一项长期的系统工程。对于四川而言，要坚持问题导向与目标导向相结合，以制度创新为核心，以科技赋能为契机，以市场驱动为根本，充分释放县域作为“城尾乡头”的传导与承载功能。唯有如此，方能有效破解城乡二元结构，为四川在新时代谱写中国式现代化新篇章奠定坚实的县域基础。

周斌  赵建军  

四川能源发展集团有限责任公司；金祥保险销售有限公司