以山东省德州市为例

当前我国已进入中度老龄化社会，60岁及以上人口占比已超两成，而县域作为老年人口主要承载地，老龄化问题更为突出，与此同时，新型城镇化进入以县城为重要载体的新阶段。德州市作为山东省交通枢纽与农业大市，县域地区既面临老年人口基数大、需求多元的挑战，也拥有城镇化带来的资源集聚机遇。银发经济与新型城镇化“以人为本、产城融合”的核心要义高度契合，推动二者耦合协调，既能以城镇化完善养老支撑体系，也能以银发经济培育县域经济新增长点。

内涵解析

银发经济与新型城镇化之间的协同发展，本质上是一个遵循系统协同逻辑、多要素交互演进的动态适配机制。核心在于实现老年群体需求与城镇化发展动能的深度对接、资源要素的高效配置以及发展效益的多元共赢，最终形成“设施共建、资源共享、产业共融、民生共促”的良性循环状态。从理论逻辑来看，二者并非孤立发展的个体，而是相互依存、相互赋能的内在关联。新型城镇化作为空间重构与资源集聚的载体，通过人口向城镇适度集聚优化养老服务的供给效率，依托城镇基础设施升级搭建养老服务保障网络，借助产业升级创造养老产业发展的经济基础，为银发经济从分散化、粗放化向集约化、专业化转型提供关键支撑。银发经济作为县域经济新的增长极，以老年群体的多元需求为导向，倒逼城镇基础设施、公共服务、产业结构进行适应性调整，通过培育养老服务、健康医疗、文旅康养等特色产业吸纳劳动力就业，优化城镇的产业结构与人口年龄结构，缓解城镇化进程中可能出现的动能衰减问题，提升城镇化发展的包容性与可持续性。从价值导向来看，二者的耦合协调本质上是对“以人为本”发展理念的践行，既是破解县域层面老龄化压力大、养老服务供给不足与城镇化发展质量不高、动能不足难题的有效路径，也是推动县域经济社会转型、提升老年群体生活品质、实现“养老有保障、发展有活力、民生有温度”的县域高质量发展目标的核心抓手。

现实基础

德州市位于山东省西北部，是山东省的北大门，下辖11个县（市、区），总面积10356平方公里，2024年末常住人口548.28万，常住人口城镇化率为57.3%，2025年地区生产总值突破4200亿元，具有银发经济与新型城镇化协调发展的现实基础。

新型城镇化奠定发展根基。近年来，德州市常住人口城镇化率稳步提升，下辖的齐河县、禹城市等多地入选省级新型城镇化试点。基础设施方面，全市5G网络实现广泛覆盖，县域网络支撑能力与全省平均水平相当，鲁北大数据中心提供坚实算力保障。产业载体上，县域已建成多个省级数字经济总部，一批智能化生产企业加速崛起，为二者融合提供坚实平台支撑。

银发经济潜力加速释放。近年来，德州市老年人口占比已超两成，县域农村老年人口占比接近七成，空巢老人占比接近六成，养老需求总量庞大且类型多元。政策层面，德州出台《推进养老事业和养老产业协同发展实施方案》，明确构建县乡村三级养老服务网络。实践中，宁津县、乐陵市等多地已形成养老服务雏形，部分乡镇探索“康养+农业”模式，积累了初步经验。

政策协同机制初步建立。德州将银发经济纳入城镇化总体规划，形成多部门协同机制。齐河县探索“政府引导+市场运作+社会参与”模式，禹城市将适老化改造纳入老旧小区改造，政策协同效应显现。同时，依托“千兆城市”优势推动养老与数字技术融合，提供技术赋能。

突出问题

产业协同不足。养老产业以传统照料为主，与数字经济、文旅产业、现代农业的融合深度不足，未能充分挖掘本地特色资源开发适配银发群体的产品，也未借助数字平台实现服务升级，且工业园区等城镇化产业载体在发展过程中未充分考虑老年人力资源开发需求。同时，养老产业整体呈现“小散弱”的发展格局，缺乏龙头企业带动引领，产业链条不够完善，高端养老产品供给存在明显短缺，加之养老服务领域以公办机构为主导，社会资本参与门槛较高且融资困难，民办养老机构占比偏低且多集中于县城，乡镇层面养老服务供给存在严重缺口，市场活力未能有效激发。

基础设施适配性差。养老设施建设与城镇化进程不同步，新建城区、产业园区未按标准配套建设养老服务设施，老旧城区适老化改造进展迟缓，县域社区嵌入式养老设施覆盖率偏低，村级养老服务站功能较为单一；农村地区多数行政村未建成标准化老年活动中心，无障碍设施覆盖率低，养老基础设施短板明显。同时，数字基础设施向养老领域的渗透力度不足，智慧养老设施建设滞后，多数养老机构未接入智能监测系统，农村老年群体数字技能匮乏，县域养老服务信息平台尚未实现全域覆盖，导致养老服务供需对接效率偏低。此外，乡村地区通往养老机构的公交线路数量少、班次稀疏，农村物流配送体系不够健全，这些问题共同制约了银发经济向基层下沉发展，基础设施对二者耦合协调的支撑作用不足。

公共服务供给失衡。养老公共服务供给存在明显的结构性失衡，服务供给多集中于基础生活照料领域，针对低龄老人的文化娱乐、就业指导等多元化需求供给不足，而高龄失能老人急需的专业护理服务则存在短缺。县域护理型养老床位占比有限，农村失能老人居家护理覆盖率偏低。同时，公共服务资源城乡分布不均衡，优质医疗、教育资源持续向县城集聚，乡镇卫生院老年病诊疗能力薄弱，难以满足农村老年群体的医疗需求。养老服务从业人员多为农村留守妇女，普遍存在专业技能不足、缺乏系统培训的问题，服务质量难以保障。现实中，医疗机构与养老机构往往各自为政，仅有的联动也停留在表面化的定期看诊上，未能实现服务内涵的深度融合。这种供给与需求的结构性错位，使得现有服务体系无法有效覆盖老年人多层次、差异化的照护期望。

要素保障滞后。人才短缺成为制约二者耦合协调发展的重要瓶颈，复合型养老服务人才、养老产业管理人才以及老年医学人才缺口较大，县域地区薪资待遇偏低、发展空间有限，难以吸引优质人才下沉，本地职业院校养老相关专业设置滞后，产教融合不足，无法精准对接市场人才需求。资金投入方面，县域财政对养老领域的投入力度有限，金融机构对养老产业的支持力度不足，养老产业固定资产投资占比低于全省平均水平，社会资本参与养老产业的融资渠道不畅。政策执行层面，县域地区对上级支持政策的细化不足，执行过程中存在偏差，养老机构税费减免、水电气价格优惠等政策未能完全落实，农村养老设施建设补贴标准偏低，老年人力资源开发相关政策存在缺失，要素保障体系不够完善。

优化路径

强化产业融合，激活核心动能。推动银发经济与数字经济、文旅产业、现代农业深度融合构建多元融合体系，培育“智慧养老+数字平台”业态，开发旅居康养、银发研学等特色产品，发展“康养+农业”模式吸纳低龄老人就业增收。实施龙头企业培育计划，在齐河、禹城等试点县（市）规划养老产业园区形成全产业链条，支持中小企业转型升级并降低社会资本参与门槛，形成多元协同发展格局。建立老年人力资源数据库，开发适老化岗位并开展技能培训，推行“时间银行”制度形成互助养老良性循环。

推进设施升级，筑牢支撑载体。将养老设施纳入县域总体规划，实现养老设施与城镇化建设同步推进，在新建区域按标准配套养老服务设施，加快老旧城区适老化改造进程，农村地区依托现有资源升级村级养老服务站，构建便捷高效的“15分钟养老服务圈”。强化数字设施对养老服务的赋能作用，推进养老机构智能设备全覆盖，搭建统一的县域养老服务信息平台，构建适老化数字服务体系，化解老年人“不会用”困境。优化乡村通往养老机构的公交线路并推行老年人乘车优惠政策，完善农村养老物资配送网络，提升养老服务的可达性与便利性。

优化公共服务，提升民生品质。针对不同年龄段老年人的差异化需求构建精准养老服务体系，重点发展老年教育、文化娱乐等适配低龄老人的服务，增加护理型养老床位供给并推广家庭养老床位，建立科学的养老服务需求评估机制以实现供需精准匹配。推动优质医疗、教育等公共服务资源下沉县域乡镇，加强乡镇卫生院老年病诊疗能力建设，建立县域医疗联合体实现资源共享，完善养老服务人才激励机制，深化产教融合定向培养专业养老服务人才。推动医疗机构与养老机构深度合作深化医养康养融合发展，支持乡镇卫生院与村级养老服务站联动开展医疗护理服务，依托本地特色康养资源发展中医药康养、生态康养等业态，全面提升养老服务品质。

强化要素保障，完善支撑体系。建立多元资金投入机制强化资金保障，县级财政加大对养老领域的投入力度，积极争取上级专项扶持资金，鼓励金融机构创新养老产业专项金融产品，引导社会资本通过PPP等模式参与养老产业发展；加强人才队伍建设，制定针对性的养老人才引育政策，优化本地职业院校养老相关专业设置，推行“校企合作”培养模式精准对接市场需求，建立养老服务从业人员星级评定制度提升职业认同感；健全政策执行与监管机制，细化县域层面政策实施细则明确各部门职责分工，建立养老服务质量评估体系与投诉举报渠道保障老年群体权益，健全耦合协调发展监测评估机制及时优化政策措施。

推动县域银发经济与新型城镇化耦合协调发展是德州市应对老龄化、激活县域动能的必然选择。当前，德州县域已具备一定发展基础，但仍面临多重突出问题。推动二者高质量耦合，需立足本地优势，以产业融合为核心、设施升级为支撑、服务优化为抓手、要素保障为保障，构建双向赋能的动态发展格局。这不仅能破解县域发展双重难题，为德州县域高质量发展注入活力，也能为同类县域提供实践借鉴。

王芳 山东华宇工学院