党的二十大报告提出“促进区域协调发展”，四川省第十二次党代会明确以成渝地区双城经济圈建设引领高水平区域协调发展，泸州市第九次党代会确立“一体两翼”特色发展战略，“南翼”（叙永、古蔺）作为战略主体功能区，需通过经济区与行政区适度分离打破行政壁垒，释放红色、酱酒、康养等特色资源潜力。这既能破解“南翼”两县发展不平衡、产业协同不足的问题，推动其从“各自发展”向“协同共赢”转型、优化泸州区域发展格局，也可丰富欠发达地区改革实践研究，为山地、革命老区等区域协同发展提供理论补充。

发展基础与改革实践

协同发展的核心基础。一是文化与地理联结。泸州“南翼”叙永、古蔺两县均为四川革命老区县，是中央红军四渡赤水转战重要区域，拥有石厢子遗迹、四渡赤水遗址等独特红色资源；山水相连、同属亚热带季风气候，立体气候特征显著，森林覆盖率均超55%、空气质量优良天数比例逾96%，同获“中国天然氧吧”称号，相似地理环境孕育了凤凰李、脆红李等特色林果产业。二是人文与政策叠加。两县地处川滇黔交界的乌蒙山区，语言文化、生活习惯相近，为多民族杂居县，川南苗族踩山节、叙永海涯火把节被列入省级非遗，“古叙一家亲”共识深厚；同为革命老区县、享受少数民族地区政策，叠加长征国家文化公园、成渝地区双城经济圈及泸州“一体两翼”战略机遇，政策支持力度突出。

发展现状与改革初步成效。一是经济与产业概况。2022年，“南翼”叙永、古蔺两县GDP合计392.43亿元，增速4.6%（超全市0.5个百分点），规模工业增加值、固定资产投资等指标高于全市；重点推进46个红色文化、酱酒等类项目，总投资762.38亿元，年度完成投资194.64亿元（达成任务131.6%）。二是适度分离改革实践。改革实践中，顶层设计出台《泸州市“南翼”地区优势优先特色发展总体方案》及6个专项方案，包装132个总投资3040亿元项目；成立市级“南翼”建设指挥部（28个成员单位，解决近30项事项）；两县签署合作协议，实现159项政务“南翼通办”、基层首诊互认，联合招商签约超百亿元。

现实困境

动力支撑不足。在“分灶吃饭”财政体制下，财税收入是“南翼”叙永、古蔺两县发展的核心动力，行政区发展模式中发展权与收益权直接挂钩，地方通过发展经济获取本地收益的目标明确，积极性较高。而经济区与行政区适度分离需打破行政区划限制，推动要素自由流动，这必然改变利益分配格局，可能出现“自身投入越多、邻县获益越多”的情况，经济较强、投资价值高的县难以保持长久积极性。同时，经济指标是县区政府考核的重要依据，放大了政府间竞争关系，地方为争夺考核等次，倾向于将资源留存辖区内使用，忽视区域共同利益，若改革使发展指标、财税收入受损，主观上会失去推进动力。

产业协同不深。尽管“南翼”两县在红色文化、山地康养等领域取得发展，但产业协同仍停留在表层，融合发展项目稀缺。2022年推进的46个重点项目中，仅精品果业提质增效等2个为两地共建；2023年“南翼”古叙共建项目仅4个，年度计划投资10.14亿元，占重大项目年度计划投资总额的比重仅4%。红色文化领域，两县虽各自推进红色资源普查与项目建设，但缺乏区域合作主动性，红色资源与景点联动不足，未联合打造红色旅游线路；白酒产业方面，2022年“南翼”9个重点酒类项目完成投资88.46亿元，均集中于古蔺县，“酱酒酿造在古蔺、配套在叙永等地”的产业布局未能实现，未形成分工协作的产业集群。

协调力度有限。当前，“南翼”建设指挥部为非常设性议事协调机构，非决策机构，虽能推进建设工作、解决部分项目困难，但仅承担协调、督导职能，无其他法定职权。面对跨越多层级、多部门的重大事项，协调难度极大，决策落地执行困难。同时，指挥部办公室工作人员多为市级相关部门和区县借调，队伍稳定性不足，难以形成长期工作合力。人员流动频繁导致已推进的协作事项缺乏延续性，部分需持续跟进的改革任务因人员变动受阻，一定程度上影响了经济区与行政区适度分离改革的推进效率与成效。

经验启示

长三角生态绿色一体化发展示范区的强强合作。长三角生态绿色一体化发展示范区涵盖上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县，属“强强合作”典范。其核心包括：一是构建“理事会+执委会+发展公司”三级管理架构，明确各层级职能。二是通过三省（市）协同立法，授权示范区执委会行使省级项目管理权限，赋予充分发展自主权。三是采取渐进式改革策略，选取5个镇作为先行启动区，优先探索各方合作意愿强、可实现共赢的领域，大部分事务按属地原则治理，仅改革试点涉及的经济社会权限交由示范区统筹。该实践为区域协同提供了“分步推进、权限明晰”的改革路径，降低了跨行政区协作阻力。

深汕特别合作区的强弱合作。深汕特别合作区是“强弱合作”的典型代表，合作初期深圳市与汕尾市地区生产总值差距超20倍。其关键探索有：一是管理权限层级高，成立之初即被授予地级市管理权限，2015年通过省级规章确立法律地位，为权限行使提供依据。二是运行机制历经调整，从两地共同管理逐步过渡到深圳全面主导，实现所有权与管理权分离，减少行政分歧。三是合作模式优化，利益分配从协商分成转向汕尾保留土地属地所有权、深圳主导规划建设与民生事业，推动合作区全面对标深圳标准，实现产城融合与区域优势互补。

川渝高竹新区的跨省协同。川渝高竹新区是四川和重庆两省市共同批准的跨省域省级新区，是经济区与行政区适度分离改革的重要载体。其主要实践包括：一是创新管理体制，成立由渝北区、广安市两地党委主要领导任“双组长”的开发建设领导小组，以及两地政府主要领导任“双指挥长”的指挥部，联合组建开发建设公司负责市场化运营。二是推进税费征管一体化，建成全国首个跨省税费征管服务中心，实行纳税信用一地评定、两方互认，明确“存量收益归原行政辖区、增量收益五五分成”规则。三是强化要素保障，推动水、电、气等生产要素“同城同价”，构建综合交通网络，主动承接重庆主城区产业梯次转移，实现产业“同链转接”。

特色发展路径

理念革新。一是破除属地利益局限，融入全局发展格局。经济区与行政区适度分离改革的核心障碍是属地利益思维，需通过政策解读、改革案例培训，引导“南翼”叙永、古蔺两县破除“一亩三分地”认知，明确“南翼”是泸州“一体两翼”战略的重要部分，将自身发展融入全市大局，如产业上叙永承接古蔺酱酒配套、古蔺带动叙永红色旅游联动，以“补位”促“共赢”，同时摒弃短期属地经济指标衡量发展的观念。二是建立协同决策机制，保障发展步调一致。理念革新需依托制度保障，应制定《“南翼”区域协同发展公约》，明确重大事项协同决策规则，跨县基建、生态保护等事项实行两县联合论证；建立常态化沟通会商机制，及时化解利益分配等矛盾，以制度约束推动“区域共同体”思维转化为行动，形成发展合力。

体系优化。一是升级协调机构架构，强化决策执行能力。针对“南翼”建设指挥部非常设、权限有限的问题，需将其升级为半常设机构，赋予跨县项目审批建议权、政策协同评估权，提升统筹能力；抽调市级及两县编制内人员组建固定团队替代临时借调，明确职责与期限，避免工作断档，同时完善指挥部工作规则，细化成员单位职责以保障跨域事项衔接。二是完善利益共享机制，调整政绩考核导向。为破解协同动力不足，需建立“成本共担、利益共享”机制：跨县项目按投入比例分摊成本，跨县产业项目税收依要素投入等“一事一议”分配并设增量分成；调整政绩考核，将“区域协同度”纳入考核，增设产业关联度等指标（权重不低于20%），以考核导向激发协同积极性，避免竞争内耗。

产业协同。一是统一产业规划布局，明确县域分工定位。编制《“南翼”地区优势优先特色发展产业总体规划》以统筹资源、避同质化竞争，其中古蔺依托郎酒庄园、四渡赤水遗址等，重点发展优质酱酒酿造、红色旅游核心区，叙永结合山地与区位优势，聚焦山地康养、酱酒配套（包装、物流）及特色林果精深加工，双方共定产业引导目录与地图，从环境承载力、市场潜力维度论证跨县布局（如叙永设酱酒配套产业园承接古蔺需求），夯实差异化分工基础。二是推进产业链联动，强化产业协同实效。在此之上深化产业链联动，组建“南翼”酱酒产业联盟推动古蔺酿造与叙永配套企业签长期协议，联合深挖红色资源打造旅游环线并统一营销，设联合招商专班针对康养、林果产业“打包招商”，引进跨县带动性项目后按约分配产值税收，保障招商积极性，构建优势互补的产业集群。

要素一体化。一是构建统一要素市场，提升要素配置效率。聚焦土地、劳动力等传统要素，搭建“南翼”统一公共资源交易平台，将土地使用权、产权、排污权等纳入跨县交易，打破要素配置壁垒；建人才共享库，推动医疗、农业等领域人才跨县兼职并实现职业资格互认，同时对接企业与价格部门，争取水电气“同城同价”以降企业成本。二是推进公共服务共建共享，强化生态协同保护。要素一体化延伸至公共服务与生态领域，扩大“南翼通办”至200项以上，实现身份证换领、社保等高频事项跨县无差别受理，统筹规划跨县通勤公路、统一水电管网避免重复建设；建生态联防联控机制，联合治理赤水河流域、保护森林资源，生态补偿资金按贡献比例分配，实现“生态共保、效益共享”，夯实协同发展基础。

综上所述，泸州“南翼”叙永、古蔺两县具备文化地理联结、人文政策叠加的协同发展基础，在经济区与行政区适度分离改革中虽取得经济指标提升、协同机制初步建立等成效，但仍面临动力支撑不足、产业协同不深、协调力度有限的困境。借鉴国内先进经验，通过理念革新、体系优化、产业协同及要素一体化路径，可有效破解发展瓶颈，释放红色、酱酒、康养等特色资源潜力，助力泸州“南翼”打造乌蒙山片区协同发展样板。

（刘静  泸州职业技术学院）