——以H市L区为实践案例

银发经济涵盖面向老年群体的产品服务供给及老龄阶段准备相关的各类经济活动，是应对人口老龄化的核心经济载体。党的二十届三中全会明确提出“完善养老事业和产业政策机制，发展银发经济”的要求，为地方实践提供了根本遵循。2024 国务院办公厅印发的1号文件《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》作为国家层面首个专项政策，对发展银发经济进行全面部署，这标志着银发经济已上升为国家发展战略。

据央视财经报道，我国人口老龄化加深带动银发群体消费，老年用品市场规模不断扩大，我国银发经济市场规模在2024年达8.3万亿元，预计到2030年将超20万亿元，成为驱动内需增长的重要力量。在此背景下，长三角地区作为经济发达且老龄化程度较高的区域，如何依托自身禀赋激活银发经济潜力，实现养老产业与经济发展的协同共进，成为亟待解决的现实课题。

H市L区作为长三角腹地的代表性区域，截至2024年末户籍老年人口达17.20万人，老龄化率31.27%，远超全国平均水平，已进入重度老龄化阶段。该区域既具备大健康产业基础、生态文旅资源等发展优势，又面临产业集聚不足、服务供给不均等典型问题。本文通过剖析L区银发经济发展的现实基础与突出矛盾，探索区域养老产业高质量发展路径，不仅可为L区破解发展瓶颈提供决策参考，更能为同类发达地区激活银发经济动能提供实践范式。

基础条件与独特优势

养老服务体系初步成型。一是政策落地见效。L区已出台《养老服务电子津贴实施办法》《养老服务业资金补助实施办法》等专项政策，2020至2023年间累计投入养老服务专项资金8866万元。目前已建立全覆盖的基础性养老保障网络，老年人月均养老金达1763元，城乡居民养老保险最低标准为每月350元，水电补贴、物价补助等均实现与H市同城标准。二是服务设施逐步完善。全区已建成居家养老服务中心326家，运营各类养老机构26家（其中公办及公建民营机构12家），床位总量2886张，养老机构入驻率 49.3%。老年助餐服务体系覆盖广泛，建有65家老年食堂及32家送餐企业，2024年服务总量超110万人次。针对困难群体的适老化改造已完成867户，基本实现“愿改尽改”的目标。三是特色服务模式构建。依托“天目颐养”改革品牌，L区形成了四类核心服务场景：在助餐领域建立“20家中央厨房+ 43家社区食堂+ 9家机构食堂+ 20家社会餐饮+ 80余个助餐点”的供给体系；在照护领域通过“天目医享”平台整合6家医院及 20 家镇街卫生院资源，建成 19 家镇街级康养联合体；在安居领域开展独居老人静态守护试点，253户试点对象在线率达 95%；在家政领域打造 28个社区服务网点，群众满意度达 99.6%。

核心发展优势凸显。一是产业基础支撑有力。L区天目医药港已纳入杭州市生物医药“一核四园多点”布局，现有生物医药与健康类规上企业18家，其中5家聚焦大健康领域，培育出一批养老产品专业生产企业。2017年以来引进的桃李春风颐养小镇、太保家园颐养社区等项目，为高端养老服务落地奠定了基础。二是空间布局规划合理。区域依托 “两园一区”（医药产业孵化园、生物医药小微园、化工集聚区）构建起大健康产业链式布局，产业功能分区清晰，且预留大量可拓展空间，为银发经济产业集聚提供了载体支撑。三是天然禀赋得天独厚。区域森林覆盖率高达 82%，融合吴越文化、天目山文化等多元人文资源，作为彭祖隐居地具有深厚养生文化底蕴。借助杭黄生态文旅廊道建设，“一廊三圈十八景” 文旅品牌影响力提升，1500余家民宿及农家乐为康养旅游发展创造了条件。

面临的主要挑战

产业发展处于初级阶段。一是集聚效应尚未形成。银发经济相关产业集中于生物医药中游环节，以化学原料药、化学药品生产为主，与龙头企业关联度低，未形成完整产业链条。2022 年工信部老年用品推广目录中，仅2家区内企业入选，产业基础薄弱。二是创新能力亟待提升。医疗器械产品多局限于低值耗材与药用包装领域，缺乏高端产品布局。产业人才集聚不足，在前沿生物医药技术研发方面存在明显短板，难以满足银发经济高端化发展需求。

服务供给存在结构性失衡。一是质量与层次不足。养老服务仍以基础生活保障为主，中高端个性化服务供给短缺，与新一代老年人的品质消费需求存在差距。二是市场参与度偏低。服务供给仍以政府为主导，社会力量参与不足。康养旅游虽吸引一定流量，但过度依赖自然资源，缺乏可复制的市场化运营模式。三是城乡发展不均。农村地区养老服务设施滞后，部分村级助餐点面临运营主体缺失、补贴压力大、参与率低等问题，服务公平性与可及性有待提升。

要素保障支撑力度不足。一是设施覆盖有盲区。老旧小区养老配套设施短缺、标准偏低，“一刻钟” 居家养老服务圈尚未实现全域覆盖，与适老化改造的总体要求存在差距。二是政策效能未充分释放。各类补贴政策受益面较窄，长期护理保险等保障制度实施力度不足，未能有效激活老年消费潜力。三是人才队伍建设滞后。近三年累计培训养老护理员 700 余人，但受限于薪资水平与证书认定门槛，从业人员流失率高，人才短缺成为制约服务升级的关键瓶颈。

对策建议

强化顶层规划，推动产业集群发展。一是编制专项发展规划。加快出台全区银发经济总体规划，明确产业发展目标、空间布局和政策支持体系。科学划定“养老科技产业区块”，引导资源集聚和差异化发展。建立区级“线上 + 线下”一体化服务中心，整合产品展示、政策咨询、企业服务、银发产品体验等功能，提升产业服务效能。积极对接国家应对人口老龄化、健康中国等战略导向，培育智慧健康养老新业态，推动医养康养有机结合，构建“创新孵化—研发生产—会展配套—应用推广”的全链条产业生态。二是促进多产业协同。以银发经济为纽带，推动跨行业协作和产业链整合。进一步壮大生物医药产业规模，聚焦老年常见病防治，重点招引老年康养器械、慢性病治疗药品、康复辅助器具等领域龙头企业和高成长性企业。推动坚果炒货、纺织服装等本地传统优势产业与适老化需求深度融合，支持企业研发低糖低脂类适老食品、易穿脱且具健康监测功能的智能服装等产品。依托区内优质生态与文化资源，打造一批集健康管理、休闲度假、文化体验于一体的特色康养旅游线路，开发差异化康养服务产品，增强区域康养旅游的品牌辨识度和市场吸引力。三是精准招引前沿项目。依托天目医药港化工集聚区的产业基础和平台优势，延伸发展中药种植、提取、制剂及健康服务一体化产业链，积极引进研发能力强的化学制药企业，扩大特色中药制剂、现代中药片剂及胶囊剂的生产规模。瞄准生物医药前沿领域，重点布局肿瘤治疗、细胞治疗、基因治疗等大分子创新药研发与产业化项目。同步发展高端制药设备、智能医疗器械与高值医用耗材产业，完善产业链配套，提升区域产业核心竞争力。

构建“政府 + 市场”协同发展模式。一是夯实基础性服务保障。深入推进适老化改造与“一刻钟”便民生活圈建设，重点围绕老年人高频生活场景，加强公共设施无障碍改造，推动智能养老设备入户，提升社区嵌入式服务能力。积极培育陪诊服务、老年营养膳食指导、居家上门照护等新兴业态，支持相关服务标准化、品牌化发展。建立健全银发经济服务监督与评价机制，制定清晰行业准则和服务规范，加强从业机构及人员信用管理，坚决打击欺诈行为，努力营造安全、诚信、便捷的服务环境。二是激发市场主体活力。针对科技驱动型、模式创新类银发经济初创企业，制定专项扶持政策，包括税收减免、贷款贴息、创新奖励等，切实降低准营门槛。鼓励社会资本参与，推动形成一批规模化、连锁化、品牌化的养老服务企业。设立银发产业发展专项基金，对符合条件的市场化试点项目提供资金支持与资源对接，加速成熟模式复制推广。三是打造产业链融合平台。按镇街、社区分级布局，建设集成式养老服务综合体，整合政策咨询、福利申领、服务预约、产品体验、机构选择等多功能于一体，打通优质服务供给“最后一公里”。构建“政府引导、企业主体、高校参与”的协同创新机制，推动产学研深度融合。加强对头部企业的精准扶持，鼓励其通过资源整合、模式输出、品牌联盟等方式实现连锁化、集团化发展，提升全产业链协同效率和服务水平。

完善要素保障，优化发展环境。一是强化用地用房保障。严格执行新建居住区按照人均不低于0.1平方米的标准配置养老设施，确保规划到位、建设到位、交付使用到位。持续推进老旧小区适老化改造，重点补齐社区养老、日间照料、活动场地等设施短板，对条件允许的区域鼓励适当提高建设标准，增强设施适老功能和承载能力。建立健全设施配建验收和移交机制，强化规划实施刚性约束，确保养老设施真正落地见效。二是加大金融支持力度 。鼓励金融机构加大对普惠型养老机构、社区居家养老服务项目及优质老年用品生产企业的信贷支持，创新开发中长期优惠贷款产品。积极推动商业健康保险、养老保险与长期护理保险等多元化金融产品发展，支持开发适合老年人的理财、信托等养老金融业务。推进“重阳分”等数字化助老消费机制在多场景应用，拓展在社区服务、机构入驻、健康管理等领域的覆盖，营造全社会尊老助老、积极备老的良好氛围。三是加强人才队伍建设。加强养老服务从业人员队伍专业化、规范化建设，推广使用“邻里好家政”等官方认证平台，完善从业人员信息注册、服务评价和信用监管机制。进一步优化职业技能等级认定和职称评审制度，拓宽职业晋升通道，增强职业吸引力。构建“岗前培训+定期复训+技能竞赛”相结合的多层次培养体系，提升从业人员专业技能与服务意识，稳定和壮大养老服务人才队伍，为实现高质量养老服务提供坚实人力支撑。

总之，在深度老龄化与银发经济快速发展的双重背景下，只有通过顶层规划引领产业升级、构建“政府 + 市场”协同机制、强化要素保障支撑等有效路径，并持续关注市场需求变化与技术创新趋势，不断优化发展策略，才能推动养老产业从基础保障型向品质服务型转型，从而充分释放银发经济的经济价值与社会价值。

喻佳  中共杭州市临安区委党校