“十五五”时期是我国全面建设社会主义现代化国家的关键阶段，县域经济作为国家经济体系的重要基石，在这一时期肩负着推动经济高质量发展、实现城乡融合、促进共同富裕等重要使命。2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》指出，县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。我国已经进入到城镇化快速发展的历史阶段，如何进一步提高城镇化水平，尤其是加快推进以县城为重要载体的城镇化建设，最终促进城乡经济社会协调发展已成为一项重要研究课题。
现实意义
县域经济是实现城乡要素双向流动的重要驱动力。县域经济以县城为枢纽，农村为腹地，形成了城乡融合发展的新范式，为新型城镇化提供了坚实的经济基础。作为经济活动必不可少的投入品，生产要素的优化组合以及创新性配置，是提高全要素生产率，最终实现经济增长的重要源泉。如果生产要素能够在城乡之间实现科学、有效流动，可以进一步激活城市和乡村地区的资源禀赋，从而加强城乡的联系和经济循环，在保证城市发展的同时，推动乡村全面振兴。
具体来看，发展县域经济，一方面可以增强县城对乡村地区的辐射带动能力，有效破解“半城镇化”难题，推动农业转移人口在县域就近市民化，进而构建“县－乡－村”融合发展的格局。另一方面，县城作为城乡要素流动的桥梁和纽带，具有天然的过渡性和连接性，涉及的行业领域较农村地区也更为丰富，充分发挥县域经济的拉动作用，有利于生产要素在城乡间的合理配置和优化组合。此外，县域作为国家治理的基本单元，其负责具体的政策落实环节，具备较强的协调能力，能够有效地落实城乡融合发展的各项政策措施，进而促进城乡生产要素的双向流动。
县域经济是城乡基础设施和公共服务均等化的助推器。县城是“城尾乡头”，向上承接大中城市的经济辐射，向下直接统领乡镇和农村发展。这种独特的定位使其成为资源、信息、技术和服务向农村扩散的最前沿枢纽。与大中城市相比，县城到所辖乡村的距离更近，交通成本和时间成本更低，基础设施的延伸和公共服务的覆盖也更容易实现，从而有效降低物流、信息、能源的流通成本，使分散的农村资源在城乡之间实现流动并进行更加高效的配置。
此外，随着经济社会的快速发展，我国的社会主要矛盾也随之发生深刻变化，人民群众对美好生活的需求日益迫切，对基本公共服务均等化也有了新的要求。在发展县域经济过程中，县城对乡村的带动作用也会进一步推动公共设施向乡村延伸覆盖，进而带动公共资源向乡村下沉，这既是新型城镇化的内在要求，也是发展县域经济的应有之义。
县域经济为促进基层社会治理创新提供了新的思路。县域是连接城乡的枢纽，扮演着承上启下的重要角色。对上要贯彻党的路线方针政策，对下要领导各乡镇社区。在党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长久治安的重要基础。经济的发展必然催生多元化的市场主体和社会组织，这在一定程度上可以打破政府单一的治理格局，为构建“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的现代治理体系提供社会基础。一方面通过资源下沉，为治理创新提供物质基础；另一方面通过产业融合为治理创新提供利益联结纽带，将政府、企业、村集体和农民的利益紧密联系在一起，形成利益共同体。此外，还可以通过主体培育为治理创新提供“多元参与者”。
因此，县域经济不仅是经济增长的引擎，更是社会治理创新的“试验田”和“推进器”。县域经济通过提供资源、纽带、主体和动力，将社会治理从一个成本中心转变为价值中心，为推动基层社会治理从管理走向治理、从单一走向多元、从被动走向主动开辟了新的实践路径。
制约因素
产业结构单一，转型升级困难。一产、三产偏高，二产薄弱问题相对突出，这是大多数县域经济发展面临的问题。工业方面，虽然有一定的基础，但高新技术产业和战略性新兴产业发展不足，传统制造业比重较大，且面临转型升级的压力。现代服务业如金融、信息、物流等行业发展缓慢，未能形成有效的经济增长点。部分县区产业布局不够合理，资源配置效率低，部分产业存在同质化现象，缺乏特色和优势。同时，产业间的协同效应不明显，产业链条短，缺乏有效的上下游配套设施，影响了整体产业竞争力的提升。大部分居民的收入直接或间接依赖于主导产业。当该产业繁荣时，居民收入普遍较高，一旦产业衰退，居民收入会大幅下滑，缺乏其他收入来源作为“缓冲垫”。
县域经济发展体制机制不优。县级政府承担着经济发展、社会治理、公共服务等具体事务，但县级财政实力相对较弱，这在一定程度上影响了政府的办事效率。同时，许多经济管理权限、项目审批权限、土地指标等集中在省、市一级，县级政府在规划、招商、土地开发等方面受到较多制约，难以根据本地实际情况灵活施策，这也导致县级政府的行政效率和治理能力受到限制，难以有效推动县域经济发展。此外，现阶段县域产业多以资源初加工、劳动密集型代工为主，大多处于价值链低端，缺乏龙头企业带动，产业链条短，产业集群化程度低，抗风险能力也比较弱。
县城综合承载能力不强。产业发展与“稳就业”结合不够紧密，承接转移人口能力有待进一步提升，其根本原因在于县城产业基础薄弱，产业发展滞后于新型城镇化进程。与大中城市相比，县城营商环境影响因素也更为复杂，业务办理在环节、时间、费用等方面还有较大进步空间。同时，县城公共服务设施供给不足问题十分突出，部分基础设施和基本公共服务设施供给由县级政府自上而下推动，缺乏足够的公众参与度。另外，群众普遍关注的教育、医疗、养老、就业、技能培训服务供给不足问题也有待进一步改善。
城乡协同治理不到位。城市与乡村的发展规划缺乏顶层统筹。乡村规划多局限于单一村庄，未与城市的产业外溢、公共服务辐射等需求衔接。治理主体方面，城市治理多由街道办、城管、市场监管等部门协同推进，而乡村治理依赖村委会、乡镇政府，治理效率相对较低。治理能力方面，城市社区治理专业化程度高，而乡村治理依赖“熟人社会”模式，且村干部综合能力有待进一步提升。
实现路径
“十五五”时期不仅是我国全面建设社会主义现代化国家新征程中的关键五年，也是实现县域经济高质量发展的战略机遇期。要找准县域经济推动新型城镇化建设的着力点，为实现城乡融合发展和共同富裕提供坚实支撑。
因地制宜，引导县域经济特色化发展。以县域经济推动新型城镇化发展，应站在新的历史方位和时代坐标中开拓新的视野。特色产业是县域经济发展的核心引擎，肩负着“稳增长、调结构、促转型、惠民生”的重任。我国地域广袤，各地不仅资源禀赋迥异，经济发展水平也不尽相同。作为城市与乡村连接的关键节点，县域兼具资源优势与区位优势，可以利用县域内丰富的自然资源和劳动力资源，通过发展县域经济促进县域内部各要素的流动以及资源共享。通过聚焦地方特色、外联内聚以及消费升级等发力点，培育新的发展优势，注重发挥各县（区）的资源优势，选准各自经济发展坐标，结合各自发展基础和条件，着力打造特色化、集群化的新经济增长板块。
积极探索，深化县域放权赋能改革。进一步深化户籍制度改革，深化居住证制度、基本公共服务制度等改革，着力破除城乡二元结构，促进人在城乡之间的自由流动，推动符合条件的进城农业人口，逐步享有与当地居民同等的权利，实现城镇基本公共服务均等化。
进一步深化农村土地制度改革。完善农村承包地“三权”分置制度，推动解决土地细碎化问题，鼓励和支持规模化经营，促进农业现代化发展。要加快完成房地一体宅基地确权登记颁证，探索宅基地使用权自愿有偿退出机制，允许农户合法拥有的房屋通过出租、入股、合作等方式盘活利用，发展乡村富民产业。最后，要进一步推动建立城乡统一的建设用地市场，有序推进集体经营性建设用地入市改革，在农民自愿的前提下，允许村集体依法将废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市，为乡村全面振兴、城乡融合发展提供土地保障。
多措并举，提升县城综合承载能力。要扎实推进县城公共服务设施项目建设，进一步优化医疗卫生、基础教育、养老托育、文旅体育、社会福利和社区综合服务等基础设施布局，加大对县城基础设施建设以及公共服务的扶持力度，优化教育、卫生、文化等资源的合理化配置，推动优质公共服务资源进一步向县城下沉。还应围绕环境卫生、社会治理、文化传承等领域塑造典型示范。充分发挥小城镇连接城乡的纽带作用，进一步加强小城镇基础设施配套建设，创新服务产品，优化服务提供方式。
统筹全局，创新城乡治理协同机制。宏观机制方面。要进一步加强城乡融合发展的顶层设计，根据融合发展要求和区位特点，制定具体的发展规划。以县城发展为牵引，推动人口集聚和就地城镇化，进而带动乡村发展，改变传统城市建设的城市本位取向。
微观机制方面。首先，要同步构建治理单元与生活单元。特别是要突出以新型党建为引领，通过构建新型党组织，将发展要素转化为有效的治理要素，为进一步推动城乡融合发展提供相应的组织保证。其次，还应注重构建利益共同体，以共同利益为纽带，善于搭建平台，将不同利益主体联系起来，通过发展凝聚共识、通过协商整合诉求，最终推动形成优势共融、和谐共生的城乡治理新格局。
郝松 中共安阳市委党校
