县级城投是我国县域经济发展的重要支撑，承担着基础设施建设、产业升级、城乡融合、乡村振兴等重要任务，是国民经济的“基础稳定器”。当前，国家要求城投退出政府投融资平台。传统以土地储备、基础设施建设为主的业务模式受到严峻挑战，向产投转型成为必然选择。但受区域资源、发展格局等因素限制，县级城投与国家级、省级、市级城投相比，实力差距显著，通过收购上市公司、投资科技产业等方法来实现转型难度较大。建设全国统一大市场，是党中央作出的重大决策，是构建新发展格局的基础支撑和内在要求。纵深推进全国统一大市场建设，为市场主体提供了更广阔的发展空间和更优化的资源配置方式，也为县级城投带来了新发展机遇。目前，省、市级城投转型研究较多，对县级城投转型研究基本空白。本文结合全国统一大市场建设，以河南省荥阳城投为例深入研究县级城投转型路径。

全国统一大市场的内涵

全国统一大市场指“五统一、一开放”，即统一市场基础制度、统一市场基础设施、统一要素和资源市场、统一商品和服务市场、统一市场监管、持续扩大对内对外开放。建设全国统一大市场旨在打破地区封锁和行业垄断，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动，实现商品和要素在不同行业和地区之间的自由流动，降低市场交易成本，提高资源配置效率，推动产业升级与结构调整，促进区域经济协调发展，提高整个经济社会运行效率，为构建高水平社会主义市场经济体制提供坚强支撑。

对县级城投的影响

建设全国统一大市场对县级城投既有挑战也有机遇。其挑战主要体现在传统业务方面。以往县级城投在基础设施建设、土地开发等业务中具有垄断优势，但随着全国统一大市场建设深入推进，地方保护壁垒被打破，外地具备灵活市场机制和高效运营管理能力的公司可自由进入本地市场，会对县级城投的传统业务构成强烈冲击。

虽然传统业务受限，但全国统一大市场也为县级城投带来了新的机遇。现代流通网络、信息交互渠道、交易平台等基础设施的互联互通需求大幅增加，县级城投可凭借本地资源优势，积极参与区域物流枢纽、信息网络基础设施、公共资源交易平台等项目的建设与运营。此外，县级城投还可以主动承接全国统一大市场带来的先进地区的产业转移和协同合作，推动本地产业升级。

荥阳城投转型挑战

荥阳城投成立于2003年，是荥阳城市重大战略执行机构，业务覆盖市政基础设施、公用事业、土地开发、环保、产业投资、文旅等多个领域。以往公司以基础设施建设、公益项目代建业务为主，近年来公司积极向产业投资运营转型，投资数字经济产业园、城市更新、新能源、智慧城市等领域。2025年6月，公司召开降本增效提质专题会议，全面部署转型发展攻坚行动，聚焦城市基础设施升级、金融与资本运作、园区开发运营、产业配套服务衍生四大板块，开始全面向产投转型。但在转型发展中面临着诸多问题与挑战需要破解。

新业务转型动力不足。长期以来，荥阳城投对传统基础设施建设和土地开发业务的依赖过高。公司传统业务收入占比高，新兴业务如产业投资、运营服务等业务收入占比过低。这种路径依赖使得公司员工对传统业务模式较为熟悉，对新业务领域开拓存在畏难情绪，缺乏积极性和创新性，导致公司在面对全国统一大市场带来的变革时转型动力不足，难以快速适应全国统一大市场的竞争。

市场竞争能力薄弱。公司综合市场竞争能力较为薄弱。融资方面，随着金融监管趋严，银行贷款审批难度加大、成本上升。企业债券发行受市场波动与信用评级制约，发行难度增加。非标融资渠道亦逐步受限，导致项目融资困难，影响业务拓展与竞争力提升。治理方面，公司重大事项决策需上报国资、财政、发改等多部门审批，决策流程冗长，效率较低。缺少外部独立董事，专业监督与制衡空白。人才方面，工程建设、项目管理等传统人才较多，具备现代企业管理、产业运营、投融资规划等能力的复合型人才严重匮乏，严重制约公司市场竞争力。技术层面，公司数字化、智能化水平明显落后于市场需求，这种技术短板使得公司在全国统一大市场的竞争中，无法通过技术赋能降低成本和提升服务质量。

区域竞争与融合挑战。在建设全国统一大市场背景下，荥阳城投在区域竞争方面也面临多重挑战。其一，区域资源吸附能力弱，相较于郑州及其他市级城投，城市能级低、产业基础与配套不足，在争夺跨区域产业转移项目、高端人才等时，关键要素供给不足。其二，区域协同机制缺失，与郑州都市圈城投合作零散，未形成产业链协同模式，参与跨区域共建项目时话语权弱，无法借协同放大转型成效。其三，区域政策协同不足，荥阳与郑州政策衔接不畅，可能造成转型项目缺乏竞争力。

县级城投转型路径

基于上述问题与挑战，结合全国统一大市场“市场化、协同化、高效化”的核心要求，县级城投公司需从业务结构、市场化能力、区域协同等多个维度构建转型路径，实现从“地方基建平台”向“市场化城市运营服务商”的转变。

优化业务结构，全面向“基建+产业运营”转型。一是制定新兴业务突围战略，打造专业化产业运营平台。制定新兴业务突围战略，依托荥阳装备制造、新材料两大主导产业，向“产业培育+园区运营”的全链条服务转型。在建设基础上，引入零部件加工、检测认证、物流仓储等上下游企业，形成产业协同。同时，搭建“产业服务平台”，提供项目申报、奖补政策对接、供应链金融、技术研发等增值服务，提升非租金收益占比。此外，设立“产业引导基金”，股权投资园区内具有潜力的中小科技企业，通过股权增值获取收益的同时绑定优质企业长期入驻，形成“投资+运营”的良性循环。

二是拓展经营性公共服务，培育稳定现金流业务。聚焦城市供水、污水处理、智慧停车、物流港等具备持续现金流的领域，通过市场化运营提升盈利能力。比如荥阳城投公司供水业务推出“阶梯水价+增值服务”，将毛利率从目前的18%提升25%。污水处理业务通过优化工艺和加强节能，将成本降低20%。以8.4亿元采购中心城区公共停车位和附属资产20年经营权，整合停车、充电和广告业务，提升停车场综合收益。同时，荥阳城投公司可凭借区位优势，积极谋划建设郑西丝路国际物流港项目，加强与国际互联互通，提升现金流收益。

三是剥离低效传统业务，提升资源配置效率。对长期亏损的业务进行清理，逐步退出土地一级开发业务，转向“土地综合整治+产业导入”的复合模式，例如将某闲置工业用地改造为“新材料中试基地”，通过引入科研机构和企业，实现土地价值提升，将资源集中于核心业务。

提升市场竞争能力，积极向“自主经营”转型。一是搭建多元化融资渠道，破解资金瓶颈。针对融资渠道单一、短期债务压力大的问题，拓展多种市场化融资方式。一方面要推进资产证券化，优先将优质经营性资产纳入REITs（不动产投资信托基金）发行范围，盘活存量资产，募集资金拓展新业务和降低短期债务。另一方面要探索绿色金融工具，发行绿色债、绿色ABS，专项用于环保项目以降低融资成本。同时构建供应链金融，与供应商合作开展“供应链票据”融资，通过核心企业信用背书缓解短期资金压力。

二是建立现代企业制度，提升管理效率。坚持党的全面领导，以“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”为基础，完善公司治理。打破行政化管理模式，引入投资、运营专家型外部独立董事，优化董事会结构，明确董事会、监事会、经营层的权责边界，提高治理水平。针对高管，实施“岗位价值+绩效贡献”的薪酬体系，将“新业务收入占比”“经营性现金流净额”等市场化指标纳入考核，考核结果与薪酬、任免挂钩。

三是建设人才梯队，弥补专业短板。制定“引才+育才+留才”三位一体的人才计划。外部加强产业运营、投融资、技术人才引进，提供具有市场竞争力的薪酬。内部加强员工专业提升，与高校合作开设“城投转型专题培训班”，组织员工参加专业培训，提升现有员工的专业能力。留才方面，对核心人才实行“股权激励”，业绩达标后兑现股权收益，确保人才稳定。

四是推动数字化转型，提升效率与竞争力。围绕城市运营业务打造智慧化场景，拓展新增长点。如针对水务业务，建设“水质实时监测系统”，确保水质达标率100%，通过APP向用户推送水质报告，提升用户满意度。在产业园区建设“智慧园区平台”，为企业提供能耗监测、供应链对接、智慧安全等服务，降低运营成本，提升园区用户满意度，将园区企业续约率从80%提升至90%。

加强区域协同，积极融入都市圈。一是增强要素吸附能力，打造细分领域特色产业园。比如荥阳城投公司可以荥阳装备制造、新材料主导产业为核心，打造细分领域特色产业园，通过精准产业定位吸引上下游企业集聚。同时主动对接郑州市级资源，争取政策倾斜与融资支持，联合省级城投搭建合作平台，借助其品牌与资金优势拓宽融资渠道，配套人才公寓、专项补贴等政策，吸引产业运营、数字技术等高端人才。

二是健全区域协同机制，建立常态化合作机制。比如荥阳城投公司可与郑州都市圈城投建立常态化合作机制，搭建产业转移对接平台，明确“郑州研发+荥阳制造”的协同分工，提升承接优质产业外溢项目的能力。参与跨区域基建、物流等共建项目时，积极争取联合规划权与合理收益分成，避免被动执行。

三是成立专项工作小组，推动政策协同落地。比如荥阳城投公司可成立专项对接小组，加强与郑州市发改、国资等部门沟通，打通产业扶持、土地指标等政策的衔接堵点，用足都市圈专项补贴，同时通过盘活存量资产补充财政支持，推出匹配区域竞争的招商政策，确保转型项目切实享受政策红利。

随着全国统一大市场建设的深入推进，县级城投的竞争将更多体现在市场化能力、产业运营能力、技术创新能力方面。县级城投应当结合自身资源优势，积极借力全国统一大市场机遇，依靠科学路径向产投转型，提升市场竞争能力和盈利水平，增强抗风险能力，为县域产业升级提供更强支撑，助力我国城乡融合、民生发展和经济稳定增长。

（靳书芳 荥阳城市发展投资集团有限公司）