关于四川珙县上罗新能源城建设的思考

四川珙县一度由矿而兴，但因经济下行、传统资源型产业而备受冲击。为加速县域经济底部崛起、转型升级和民生改善，促进页岩气开发利用，把上罗设立为页岩气综合改革试验先导区和建设上罗新能源城，对珙县而言无疑具有的强劲拉升带动作用。

叶盛

      据勘测，四川以27.5万亿m³的页岩气资源储量高居全国第一，四川省委、省政府把页岩气确定为全省高端成长型产业之首。宜宾则把页岩气作为继白酒传统优势产业之外的又一标志性产业来打造。而正处于两大国家级页岩气示范区核心区块的珙县上罗，更是拥有页岩气资源储量大、衰竭期长、经济价值高和适合大规模开发等优势。
      2007年，中石油将首个建设平台井群就定位于此，短短几年时间就创造了“第一口高产稳产井”“自主成功勘探开发第一井”“第一个规模化产区平台”“页岩气民用第一单”和“建成第一条外输干线”等多项全国第一；还创建了首个央地合作开发利用页岩气的新模式等。2014年，珙县片区页岩气勘探开发累计投入超30亿元，产气约1.4亿m³，预计2015年将实现15亿m³产能。这对一度由矿而兴但因经济下行、传统资源型产业备受冲击，自身经济总量小、产业结构单一、生态环境脆弱的珙县带来了强劲提升拉动作用。为加速县域经济底部崛起、转型升级和民生改善，促进页岩气开发利用，把上罗设立为页岩气综合改革试验先导区和建设上罗新能源城就显得尤为必要。
  
      新能源城建设迎来四大机遇
      ——产业结构调整机遇。当前，珙县煤炭、硫铁矿等资源已步入贡献递减、发展空间受限的运行周期，伴随资源形成的传统产业已呈现经济驱动力弱、关联性小和可持续发展战略不相吻合的劣势。页岩气不同于普通化石能源，其纯度高、热值大，不论工业生产还是民用，都十分高效清洁。我国把页岩气开发利用纳入国家战略性新兴产业，该能源向上可带动页岩气开采技术研发、装备制造、建材等产业发展；横向关联可带动物流、商贸、餐饮和房地产等产业发展；向下关联可带动高载能产业、蓄能产业、化工和清洁能源发展。因此，珙县要牢牢抓住页岩气这一优质资源，借助国家产业结构调整机遇，带动上中下游产业全面发展，加快传统产业转型升级。
      ——新能源经济圈发展机遇。“四川长宁—威远国家级页岩气示范区”和“滇黔北昭通国家级页岩气示范区”页岩气的开发利用，将会形成一条珙县、筠连、兴文、屏山甚至辐射昭通、泸州、毕节等的新生经济圈，享受西部大开发和长江经济带等的优惠政策。为此，应在资源主要开采县（区）注册建立页岩气勘探开发股份公司，并给资源地配置相应股份；或协调长宁公司和浙江油气田公司及其上级单位在主要开采县（区）设立具有独立法人资格的公司，所实现产值进入该县（区）工业产值统计。建立对县（区）一级资源开发利用补偿机制：各级财政专项转移支付及税费返还、环境恢复保证金、资源税、资源补偿费、增值税、营业税、天然气管道营业税输入地与输出地分成等要向资源地倾斜；聘请国家发改和能源系统专家来珙指导，为地方经济发展出谋划策。
      ——建设国家资源型（页岩气）城镇创新发展综合改革试验区（先导区）机遇。页岩气开发没有成型的道路可走，没有系统经验和模式可供借鉴。作为资源地而言，唯有立足“底气”，抓住国家把页岩气作为新兴战略产业机遇，不断扩大页岩气勘探先行优势，全面配合推进两大国家级页岩气示范区建设，努力争取宜宾成为“国家资源型（页岩气）城镇创新发展综合改革试验区”，上罗成为综合改革试验区的先导区，先行先试，率先突破，努力走出一条战略资源综合利用的新路，使上罗成为全省页岩气开发利用新“标杆”，地方经济发展新“引擎”。因此，地方应深入推进财税、金融、产业、土地、能源、生态等相关试点改革，加速人才、资金、资源、要素优化流动，实现资源集约利用和创新发展，最大限度争取新能源及政策“红利”。
      ——提升资源地民生改善水平的机遇。一是改善交通基础设施条件。地方应积极与页岩气勘探开发企业沟通协调，共同筑实页岩气勘探开发区域交通骨架；积极申请解决宜威路姚家嘴至沙河段沥青砼路面改造和巡孝上一级公路工程项目建设；加快完善以上罗为枢纽的交通路网建设，对页岩气勘探开发平台、集气站等重型车辆所需经路道、桥梁、堡坎等由相关企业投资建设。二是加大农村电网改造升级力度，加快上罗至洛亥110kv输变电工程等的建设，保障区域居民用电需求和企业勘探开发满负荷作业。三是建立页岩气开发区域民生改善专项资金。从2015年起，通过县级财政出资1000万元，协调长宁公司、浙江公司共同出资建立民生专项资金，用于实施页岩气开采区域民生促进项目。

      页岩气产业化面临诸多挑战
      由于地质结构、技术水平以及基础设施等的差异，我国的页岩气开发尚处于资源调查和先导性试验阶段。真正实现页岩气产业化仍有多重制约亟须突破解决。
      ——地方无话语权。目前，页岩气资源配置权属国家，开发勘探权大多被央企垄断，民营企业难以进入，不能形成天然气市场定价机制。对开发企业而言，虽有配套扶持政策与财政补贴政策，但补贴力度与大量开发资本投入要求差距很大，要将利益调整分给地方并不现实。对资源地而言，一直指望新能源能为地方的产业发展和民生改善带来福音，但实际并无具体权利，这一来，地方政府产业发展和招商引资无作为空间，产业发展和民生改善成为空中楼阁，这将极大挫伤地方及广大群众的积极性。
      ——基础设施建设明显不足。珙县页岩气成藏普遍较深，地质地形复杂，人口密集，管网建设从零开始，工业和交通等的基础薄弱，加之下游产业投入大，见效慢。而作为页岩气开发主体的央企及下属企业而言，按传统的管理模式，势必会形成重开发，轻综合利用；重直接效益，轻基础产业；重高增长速度，轻配套基础设施建设，这样的结果往往是高效清洁能源被粗放式利用，本应体现的价值却打了折扣，甚至浪费资源，贻误发展良机。
      ——环境和安全风险不容互视。页岩气本身是绿色能源，但其开发过程中会不同程度地产生污染和安全隐患。其污染程度轻重以及采用何种标准量化处理，目前仍难有定论。原因在于页岩气勘探开发利用属新兴领域，各项法律法规政策、环评与监管尚无章可循。另外，随着全社会对环保安全工作日益重视和不断加压，页岩气开采使用的环保和安全风险不容小觑，须提前做好风险评估和相关应对预案，有备无患，为后续相关问题的化解奠定基础。
      ——企地共赢机制亟须完善。页岩气勘探开发利用及其后续发展，必将引来企业和大量外来人员入驻，这些企业及外来人员由于与原住居民相互缺乏了解，加之群众维权意识增强，对页岩气带来的利益期待和政策法规选择性执行，无形中增加了企地融洽难度。由于央企与地方政府职能不平行，加之企地各个层面平等沟通、及时处理相关问题的程序较为繁琐。围绕各自利益难免博弈不断，有的问题很难达成共识。而页岩气全面建成并畅通外输后，企地之间的联系将不再紧密，短暂“蜜月期”过后，留给地方政府的将是更多的环境污染和地质灾害等问题，后续处置难度更大。

      科学规划页岩气开发建设
      ——战略引领，率先实施开发建设的科学规划。当前，页岩气是县、市乃至全省的重大经济增长点。地方要积极主动将页岩气资源综合开发利用纳入“十三五”规划，全力争取把宜宾设立为页岩气新能源综合配套改革试验区，把上罗设立为综合配套改革试验先导区；充分发挥页岩气产业关联系数高的优势，高起点研判布局上罗页岩气产业新城，超前谋划，全力打造勘探开发、综合利用、精深加工为一体的页岩气综合开发利用示范区，先试先行，科学发展；同时，全面统筹推进资源地“两化”互动、三产联动协调发展；聘请高层次的设计院作规划指导，将新的城镇理念融汇入现实规划之中，提前防范“矿竭城衰”“荷兰病”；提前编制地方页岩气近期、中期、远期综合建设规划，超前谋划新城人口规模、生产区域、生活设施、商务设施和公共服务设施建设。
      ——产城相融，工业化和城镇化互动提升。一是抓住天然气市场需求缺口大、弹性小和产业关联系数高的机遇，继续加大招商引资力度，以资源招商，加强对接，做好服务，力争更多国家允许的用气大户项目降落资源地，缩短建设周期，早日投产。扎实推进分布式能源、页岩气液化和调峰工厂、工业原燃料利用、天然气汽车开发等的产业建设中，以及构建天然气制烯烃产业链、芳烃产业链等。二是周密部署资源就地转化，抢先形成页岩气产业优势，辐射带动其他页岩气区块发展。如逐渐调整地方以煤作燃料的生产格局，直接为陶瓷、玻璃、化工、建材和电力等产业提供清洁能源，减少原煤生产和利用，既节约资源，又保护环境。并且，还要用好川滇黔结合部这一区位优势，加快培育壮大综合产业型、商贸型、农业产业化和家庭农场的区域新型化产业，加快发展资源地连锁企业与电子商务，建立综合性与专业性相结合、多层次的物流配送体系。三是全力建设新城。借鉴“油田、油镇、油城”一体化的发展模式，参照克拉玛依、大庆等蓝本，凸显城市主题特征，全面打造建设现代新能源城。同时，以宜业为核心，充分就业为前提，科学编制新城在经济发展、产业优化、城镇功能完善和社会事业发展等方面的具体目标；以聚居点和新农村综合体建设为契机，高质量建设一批功能齐备、体现地域文化元素的农村新型社区，打造更多的代家村、庄稼村，加快省级示范小城镇建设步伐。
      ——统筹兼顾，资源开发和环保有机结合。一是扎实做好环保基础工作，加快珙县片区页岩气区块的环境影响评价工作，并采取针对性措施最大化减少页岩气开发对环境影响，加大页岩气开采企业监管力度，设置环保红线，强化作业中压裂液循环化使用、废液无害化处理、完善钻井防渗工程和页岩气放喷装置监测等的管理，确保页岩气清洁生产；同时，扎实做好水土流失治理和农村饮水安全工程建设工作；加大造林育林力度，加快实施“天然林保护工程”“花卉林基地建设”“退耕还林生态环境建设”等项目；大力推广使用清洁能源，全面提高清洁能源民用普及率；进一步完善城乡生活污水和垃圾处理体系。二是进一步建立健全页岩气勘探作业相关政策。建议国家环保和能源等部门充分结合国情和资源地实际，在学习借鉴美国、加拿大等的污染防治技术和环境管理经验基础上，研究制定适合我国页岩气勘探开发的环境管理标准及相关政策，以此为标准，引导企业规范生产和地方职能部门依法监督，保护环境，持续发展。
      ——造福民生，新城建设和民生福祉实现突破。一是建立相应机制。强化珙县片区页岩气现场办公室管理，实行分片负责，责任到人，集中力量和时段排解民生诉求，召开企业、地方政府及相关部门、村社及群众多方参加的座谈会，统一思想，全力疏导和化解各类矛盾问题；强化警力保障，依法严惩幕后非法组织或煽动人员；强化党员干部监督管理，对各类违纪违法党员干部予以惩治；建立完善群众接访、领导干部下访等机制，及时听取、收集群众合法诉求；建立每周例会沟通协调等的机制，及时通报情况、反馈信息，建立完善各类应急预案，快速应对各类矛盾问题。二是完善相应政策。根据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规，依法规范区域内临时用地、长期占地、复垦、噪声避让、房损等各类标准，制定《用地补偿标准》，完善《噪音和房屋受损补偿方案》，照章补偿，依法管理；成立页岩气开发项目法律顾问团队，为重大决策、纠纷仲裁、协议制定等法律事务提供法律意见，督促企业尽快依法完善用地和环评手续，规范运作。同时，学习借鉴重庆涪陵区焦石镇等地的经验做法，少走弯路。三是切实改善民生。健全页岩气开发区域内帮扶政策；建立珙县片区页岩气民生改善专项资金，认真收集梳理开采区域内产业发展、基础设施、民生期盼等的项目，努力改善区域内镇（乡）交通、水利等基础设施，加快新农村建设和农村产业发展；加快上罗镇过境公路建设，消除人车混杂和以路为市痼疾；加快县、乡、村道连接线路网建设，逐步硬化和全面加宽村道及农村机耕道；力争早日建成宜毕高速和巡孝上一级公路；积极协调金筠铁路延伸到上罗镇；以上罗为区域发展中心，加强与洛表、洛亥、曹营、石碑、下罗、玉和等卫星场镇的经济联系与分工协作，繁荣上罗—宜宾、威信、筠连、兴文等的客货运输，促进县内镇（乡）和毗邻区县的经济联系和融合发展，形成以新能源城为核心、卫星城镇为辅助的城市延展区。
（作者系四川省珙县县委副书记、县长）