基于成都市西部片区的探索与实践

城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。党的二十大报告指出，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动，推进乡村振兴发展。这为推进城乡融合发展指明了路径和方向，而城乡人才要素的双向流动则是城乡融合发展的关键所在。长久以来，城乡之间的资源流动主要是农村向城市输出，特别是大量农村人才流入城市，使农村人力资源不足，而城市的人才优势难以充分辐射到农村，导致城乡发展极度不平衡。因此，新时代推进城乡融合发展，需要畅通城乡要素特别是人才要素的双向流动。

成都西部片区的探索与实践

成都市西部片区作为国家城乡融合发展的试验区域，近年来积极探索并实践城乡人才要素双向流动的机制，为全国其他区域提供了宝贵的经验与相关启示。

政策引领与制度保障。成都市西部片区各区市县积极响应国家城乡融合发展部署，出台了一系列政策文件，推出城乡融合发展试验区实施方案，建立城乡有序的人口迁徙制度，农村经济经营性建设用地入市制度，完善农村产权抵押担保权等等，为人才流动扫清了制度性障碍。同时，积极推进制度性改革，完善区域内部积分落户政策，精简积分项目，取消年度落户名额制约，基本实现了农村人口进城零门槛。从而促进了农业转移人口的市民化，使他们可以平等享受城市公共服务与资源，也为城市人下乡创业提供了便利条件。

人才流动机制的创新。片区内注重畅通土专家的成长，基于实施乡村人才振兴计划，逐步优化完善乡村CEO、乡村运营师、乡村合伙人等人才招聘机制。以温江区为例，围绕涉农街道分类建立乡村人才服务保障机制，在基地建设、品牌打造、子女入学等方面给予高素质农民、乡村治理头雁的政策支持，有效推动了乡村人才的快速成长。郫都区基于政策引导，吸引大量高素质人才成为乡村合伙人，这些人群不仅带来了先进的经营理念与管理模式，还有效促进了当地农业产业的升级。

同时，还积极鼓励城市人才下乡创业，引导、吸引更多有知识、有阅历的城市居民到乡村投资兴业。如蒲江县引进常驻型、候鸟型和顾问型“新村民”共计500余人，他们带来了资金、技术和市场资源，为当地经济发展注入了新活力。同时，还注重加强城乡人才交流合作，通过搭建各类合作平台，促进城乡人才资源共享和优势互补。例如都江堰市畅通院（校）村合作渠道，依托中国农科院、四川农业大学等66个院（校）地合作项目的人才和资源，深化实施“一村一院（校）”乡村赋能工程。

土地与资金要素的支持。积极探索集体经营性建设用地入市制度，为城乡人才要素的双向流动提供了土地要素支持。截至目前，试验区已完成农村集体经营性建设用地入市交易352宗，成交面积3528亩，成交金额28.62亿元。逐步完善自身的金融支持体系，通过搭建城乡普惠金融服务体系，有效降低了城乡人才创业的融资成本，提升融资效率。与此同时鼓励金融机构创新金融产品以及服务模式，满足城乡人才多元化的金融需求。

公共服务均等化的推进。注重公共基础设施的完善，通过推动城乡基础设施一体化建设，提高乡村地区的公共服务水平。例如，试验区行政村（社区）光纤通达率达100%，农村无害化卫生厕所普及率达94.4%，生活污水有效治理率达95.1%，生活垃圾无害化处理率达100%。这些基础设施的完善为城乡人才要素双向流动提供了良好的生活环境。通过实施城乡无差异户籍制度、优化教育资源配置、提升医疗服务水平等措施，确保城乡人才在享受公共服务方面享有平等权利。在温江区，政府通过实施“名校+弱校”“名校+新校”等模式，推动城乡教育资源均衡配置。例如，温江区与知名教育集团合作，引入优质教育资源到农村地区，建立了多所城乡一体化学校。这些学校不仅教学设施先进，师资力量雄厚，还注重培养学生的综合素质和创新能力。

城乡人才要素双向流动面临的主要问题

缺乏城乡人才要素双向流动的顶层设计。各区市县实施人才流动政策一般侧重于自身发展需求，而忽略了片区内区域间的协同效应。同时，城乡整体规划不合理，也是阻碍人才要素双向流动的重要障碍。数据显示，在部分社区内农村地区，过去五年中人才流失率达到了30%以上，这进一步加剧了城乡发展不平衡的状况。

城乡发展治理理念出现偏差。地方政府在发展思维上存在着重城市轻农村的倾向，使得资源与政策更多倾向于城市。研究发现，成都西部片区各区市县过去几年城市基础设施建设投资占据政府预算的80%以上，而用于农村建设投资的比例不足20%。这样不平衡的资源配置导致农村吸引、留住人才十分困难。同时，许多社会主体，包括企业、教育机构、居民普遍认为城市更具发展潜力与机遇，而农村则是资源匮乏的落后区域，这种固有传统观念使人才更加倾向于留在城市发展。成都市西部片区的某些农村地区在过去三年内，高学历人才的流入率几乎为零，而同期城市高学历人才的流入率却保持在20%以上。

城乡人才要素双向流动体制机制不健全。虽然近些年我国户籍制度改革获得诸多成效，但城乡分布的户籍制度仍然是阻碍人才流动的巨大障碍。尽管温江区和郫都区已经放宽了部分人才的落户条件，但农村户籍人员在城市落户过程中仍然面临诸多困难，尤其是在教育、医疗等公共资源的获取方面。数据显示，2023年，成都市西部片区城市落户率较农村流出率低了15个百分点，这表明户籍制度依然在一定程度上限制了农村人口向城市的迁移。城市资本向农村的流动也受到了阻滞，制约农村地区的发展。这些阻碍包括制度壁垒、投资环境不佳以及政策不足等。尽管政府鼓励企业向农村投资，但由于缺乏配套政策，70%的企业仍然选择在城市或周边经济发达地区进行投资。农村土地流转机制的不完善也严重制约了城乡人才要素的双向流动，以蒲江县为例，该地的某农业合作社因土地流转程序复杂，迟迟无法完成土地的集中使用，导致原计划引进的农业科技人才只能搁置。

人才要素流动环境缺乏。城乡要素市场的发展水平直接影响了人才的流动和配置效率。成都市西部片区尽管在部分区域内初步建立了城乡要素市场，但整体发育仍不成熟，特别是在农村地区，土地、资本、劳动力等要素市场尚未完全形成。郫都区和温江区的农村土地市场流转率仅为20%，远低于城市土地市场的流转率。这种市场发育的滞后，不仅导致农村地区吸引人才的能力不足，还进一步加剧了城乡之间的发展不平衡。

此外，城市要素流入农村也存在较大的风险和成本，成为阻碍人才流入农村的又一障碍。城市资本和技术等要素流入农村通常面临投资风险高、回报周期长等问题。以邛崃市为例，某城市企业曾计划在该市农村投资建设一个现代农业示范园区，但由于缺乏完善的政策保障和风险补偿机制，该项目最终因资金链断裂而搁浅。

人才要素双向流动的对策建议

注重城乡要素流动顶层设计。必须坚持整体谋划，制定科学的顶层设计方案，以保证城乡要素的高效流动和合理配置。成都市西部片区虽然在城乡要素流动方面采取了一些措施，但整体性和系统性仍然不足，导致政策的实施效果不够理想。政府应结合实际情况，综合考虑人口、资源、产业等因素，制定长远的政策框架，以确保城乡要素流动的整体协调。各地区在经济发展水平、资源禀赋等方面存在差异，因此需要针对不同区域的具体情况制定相应的政策。例如，温江区由于其较高的经济发展水平和较强的人才吸引力，可以通过引入更多的城市资本和技术，促进农村经济发展；而在经济基础较弱的蒲江县，则需要优先解决基础设施建设等问题，以提高其吸引力。这种因地制宜的分类施策，能够确保政策的针对性和有效性，从而促进城乡要素的有效流动。

树立科学的城乡要素双向流动理念。政府应加快树立“有限政府”的理念，减少对市场的过度干预，以激发市场的活力和创造力。在城乡人才要素流动过程中，政府的作用应更多地体现在制定政策和提供公共服务上，而不是直接干预市场活动。例如，在成都市西部片区，部分地区仍存在政府过度干预市场的现象，这不仅增加了行政成本，也影响了市场的自主调节能力。因此，政府应进一步简政放权，鼓励市场在资源配置中发挥主导作用，从而促进城乡要素的有效流动。许多社会主体对农村的现代化发展缺乏足够的信心和认知，导致其对农村发展的参与意愿不高。为此，政府和社会各界应加强宣传和教育，提高对城乡融合发展的认识。通过宣传现代农村的成功案例，如在都江堰市成功引入城市资本的经验，可以有效改变社会对农村的偏见，激发更多的社会主体参与到农村发展的过程中。

破除要素双向流动的体制障碍。尽管成都市在户籍制度改革方面已经取得了一些进展，但城乡之间的人口流动仍受到限制。例如，在大邑县，由于户籍政策的限制，城市人口难以顺利落户农村，这直接影响了城乡人才的双向流动。因此，政府应进一步深化户籍制度改革，消除人口流动的制度障碍，为城乡人才要素的自由流动创造条件。农村土地流转过程中存在许多问题，如土地流转价格不透明、流转手续复杂等，这些问题导致土地资源难以有效配置。例如，郫都区在土地流转过程中，存在土地流转手续繁琐的问题，导致许多土地资源无法高效配置。因此，政府应加快完善土地流转机制，建立健全市场化体系，以促进土地资源的优化配置。政府应提供更加完善的政策保障和金融支持，建立资本下乡的激励机制，鼓励更多城市资本参与农村建设，同时创新金融产品和风险补偿机制，以降低资本下乡的风险和成本。

营造要素双向流动的良好环境。市场体系的不健全是导致城乡要素流动受阻的主要原因，成都市西部片区的城乡要素市场发展水平参差不齐，特别是在农村地区，土地、劳动力、资本等市场体系仍不完善。例如，蒲江县的劳动力市场不发达，导致大量劳动力流失。因此，政府应进一步完善城乡要素市场体系，建立健全市场化配置机制，以促进城乡要素的高效流动。单一的农业经济模式难以吸引和留住人才。因此，推动乡村经济的多元化发展，如发展乡村旅游业，可以有效地吸引城市资本和人才。例如，都江堰市通过乡村旅游的成功发展，吸引了大量城市资本和人才流入农村，实现了经济的增长和人才的有效流动。

（文/唐璐 王耀奎 中共大邑县委党校）