城乡融合发展是中国式现代化的重要标志，是破除城乡二元结构、拓展高质量发展空间、实现全体人民共同富裕的关键抓手。县域是密切城乡连接、实现城乡共荣的关键环节，也是城乡融合发展的重要切入点。党的二十大报告在强调“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展”的同时，提出“推进以县城为重要载体的城镇化建设”，凸显了以县城为载体的城镇化在我国城乡融合发展中的重要作用。四川是全国县级行政区数量最多的省份，全省共有128个县域单元（不含市辖区），其常住人口占全省的54.7%、经济规模占全省的42.7%，在全省经济社会发展中发挥着关键支撑作用。
但是，四川县域发展不充分、不均衡的问题依然突出。县域空间规模、人口规模、经济规模均明显低于全国平均水平，大部分县域尚不具备大规模承接农业转移人口市民化的产业和基础设施条件。常住人口在30万以下的县域多达64个，占全省的一半；128个县（市）常住人口城镇化率仅为44.6%。全省经济总量超五百亿元的7个县域中，5个分布在成都平原经济区；山区及高原地区县域，受自然禀赋条件制约，发展受限，城乡发展差距相对较大；而丘陵地区受成渝双核虹吸效应影响，人口规模收缩、产业升级滞后，经济发展较为缓慢。
省委十二届四次全会强调，必须准确把握“重点在县域、难点在乡村”的重大判断，按照“抓好两端、畅通中间”的工作思路，以县域为重要切入点扎实推进城乡融合发展，加快形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。这是在深刻把握我国城乡关系演进规律、四川城乡发展现实基础上，从全局和战略高度把握和处理城乡关系，坚决把习近平总书记来川视察重要指示精神和党中央决策部署一项一项落到实处的重大战略部署。四川亟需立足县域发展不充分、不均衡的现实，以做强做优县城为路径，带动县域高质量发展，开拓城乡融合发展新局面。
集成推进县域体制机制综合改革，全面激发县域发展活力。县域是宏观调控与微观管理的衔接处，是深化体制机制改革的关键节点，要提高县域经济改革的系统性、整体性、协同性，充分整合发挥改革举措的倍增效应。一是深化扩权强县改革。扩权强县是赋予县级政府更大发展自主权的必然选择，是破解县级政府权责不对等问题的关键一招。立足四川县域经济发展的阶段性特征，对扩权强县范围进行综合评估，优化扩权对象，实行分类管理。清理和调整赋权目录，理清事权的下放范围和程序，理顺财权与事权的关系，探索提升县级政府对区域经济社会发展的统筹协调、自主科学决策和公共服务能力的有效途径。强化扩权强县效果评价，探索建立更加便捷畅通的“省—县”信息交流与反馈机制，在省县间实现信息直通共享，使省政府及时了解扩权强县改革情况，加强对扩权强县工作的领导。二是集成推进要素双向流动等重大改革。从城乡功能融合、产业互动的现实需求出发，以土地产出水平为导向深化农村土地制度改革，增进金融机构和农户、农业经营主体的双向有机衔接，将土地、资金等要素双向流动改革与构建产业协同发展平台机制结合起来联动推进。结合乡村区域迭代升级发展需要，探索城市落户农民农村权益退出与城市人才引进的联动实现路径，创新新村民、新乡贤进村入户权益保障体制机制，构建“人财一体、权随人转”的良性发展格局。把握数字经济驱动下乡村生态、人文、景观等价值发现与转化新趋势，以农村电商发展为驱动和纽带，突破城乡数字鸿沟和数字孤岛困境，探索数字平台嵌入应用、城乡供需信息对接及营销模式数字化创新等新路径。
分类推进县城新型城镇化建设，聚力提升县城人口集聚能力。县城是促进就地就近城镇化的重要载体，事关推进城乡融合发展的成败。要立足实际、分类施策，拓展优化县城生产、生活、生态空间，着力提升县城对人口的吸纳和服务功能。一是分类实施县城补短板强弱项行动。尊重县城发展规律，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，按照大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城、人口流失县城等类型，进行分类引导、分类施策，补齐县城城镇化短板弱项，更好满足农民到县城就业安家需求。推动县城有机更新，实施县城精修细补十项民生工程，精准补齐县城公共服务设施、市政基础设施、商业配套设施等短板。二是促进不同类型县城特色化、差异化发展。聚焦县城区位特征、经济基础和资源禀赋等特色差异，推动财政转移支付、建设用地供给、公共资源配置进一步倾斜，实施县城市政基础设施建设、公共服务供给优化、人居环境质量提升优化行动，增强县域人口集聚服务能力和综合承载能力，推动人口净流入县人口集聚效应的加速释放，以及人口大县农业人口转移基数优势的进一步凸显。三是强化农业转移人口权益保障。探索在城镇落户农民自愿将其承包地经营权、宅基地和农民的房屋使用权、集体收益分配权，进行合法的、有条件转让的实现路径，消除农业转移人口落户城镇的隐性约束。按照“人钱挂钩、钱随人走，人地挂钩、以人定地”的原则，全面落实“人地钱挂钩”机制，完善农业转移人口跨域流动成本分担机制。
加快推进特色产业扩规提质，着力提升县城产业承载能力。依托县城资源禀赋和产业基础打造特色优势产业，以县城为龙头培育壮大县域经济，夯实做强做优县城的基础支撑。一是积极培育具有比较优势的特色产业。从自然禀赋、历史人文、产业基础等实际出发，按照比较优势原则确定产业细分方向，将扶持本地产业和承接外部产业转移结合起来，突出发展容纳就业人数多、与其他行业关联性强的产业，培育一批工业强县和制造业先进县。以县域特色资源为依托，高质量构建城乡产业协同发展平台，推动以数字技术为代表的创新要素全方位嵌入产业发展，提升县域特色产业创新策源能力。二是加快推进城乡产业融合发展。以县城为主要节点，加快发展生产性服务业，提质扩容生活性服务业，发展新型消费集聚区，不断增强县城功能品质。挖掘特色农产品发展潜力，大力发展农产品产地初加工和精深加工，高度重视农产品仓储、加工、品牌培育等环节发展的要素保障和扶持政策，以全产业链发展促进业态持续迭代和能级显著提升。挖掘乡村多元价值，建立“县域—新型村镇—新型经营主体”产业联动机制，配套推进村镇建设与产业发展，加快特色产业与旅游休闲、餐饮娱乐、文化创意、加工制造等业态融合发展，持续壮大乡村新产业新业态。三是培育壮大县域百亿产业集群。差异化配置要素资源，形成“核心城市引领、县域梯次配置”的发展格局，培育壮大县域百亿主导产业集群，打造县域经济增长点。促进农产品精深加工，依托新型工业化提高农业劳动生产率，建设“川字号”农产品加工园区和优势特色产业基地，构建具有特色优势的现代农业体系，打造新时代更高水平“天府粮仓”示范基地。积极发展文化体验、健康养老等文旅融合产业，推动丰富优质文旅产品供给，建设天府旅游名县，提升县域特色文旅品牌影响力。
积极推进县乡村功能衔接互补，有效提升县城辐射带动能力。做强做优县城的一个重要目的，是要充分发挥县城在城乡融合中的龙头作用，以其为核心打造“县城—乡镇—村”多层级县域内城乡融合发展节点，形成功能衔接互补、梯次带动的发展格局。一是推进县域国土空间一体规划。城乡空间功能互补互融是城乡融合的重要形态。围绕“县城—乡镇—村”不同层级的功能定位，以国土空间规划编制为契机，进一步优化县域一盘棋的城乡融合空间体系。健全县域空间规划衔接协调机制，引导乡村产业链、基础设施网络、服务设施在“县城—乡镇—村”形成梯度布局。二是推进县城基础设施向乡村延伸。建立健全城乡基础设施一体化投建运管机制，推进乡村路网与交通网主骨架高效衔接。以乡村公路、农村水利、能源保障为重点，分级、分层、分类推进农业基础设施建设，推动道路、供水、供电、信息等关键设施城乡同质同标。积极发挥县城溢出效应，加强县域商贸物流设施建设，完善县乡村三级商贸物流配送体系，建设重点乡镇商贸流通节点和建制村物流服务点，发展连接城乡的冷链物流、配送投递、电商平台和农贸市场网络。三是推进县城公共资源向乡村覆盖。推动城乡基本公共服务标准统一、制度并轨，补齐县城教育、医疗、养老等公共服务短板，努力让城乡公共服务无差别、生活品质无落差。统筹教师编制配置和跨区调整，促进县域内城乡义务教育一体化改革发展。鼓励县级医院与乡镇卫生院建立紧密型县域医疗卫生共同体，依托中心镇规划建设县域医疗卫生次中心，构建县域普惠、便捷可及的健康服务圈。健全县乡村衔接的三级养老服务网络，发展乡村普惠型养老服务和互助性养老。
廖祖君 高洁
（作者分别系四川省社科院区域经济研究所所长、研究员，四川省社科院区域经济研究所副研究员）
