[摘要] 农村宅基地制度改革是深化农村土地改革的重要内容，也是盘活农村土地的重要方式，既有利于缓解我国城镇建设用地不足与农村宅基地闲置浪费的矛盾，又有利于我国耕地的保护。农民对农村宅基地退出的认识不足、农民的退出意愿不高、农村宅基地退出的法律制度不完善、补偿资金缺位是构建农村宅基地退出机制的现实困境。应当通过加强宣传推广、尊重农民意愿并建立退出激励机制、完善相关法律法规、发展多元补偿资金来源的方式破解农村宅基地退出过程中的难题。
[关键词] 农村宅基地；农村土地改革；城乡融合；“三权分置”
[作者单位] 渤海大学
“三农”问题一直以来都是国家关注的重大民生问题。党的十九大之后，乡村振兴战略的实施成为进一步解决城乡发展不平衡问题的关键途径，宅基地制度改革是推进乡村振兴战略的重要抓手。2018年国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》明确提出，要完善农业人口市民化的激励机制，要“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益”，建立起“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地管理制度”。党的二十大报告进一步提出：“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让。”
近年来，随着城乡一体化建设和乡村经济社会转型发展，越来越多的农民以劳务性收入为增收的主要渠道，农村劳动力进城务工已经成为当今乡村社会的普遍现象。这样的现象直接导致了农业转移人口大量增加，农业从业人员大量减少，农村人口不断地流入城市。一方面，农村人口流入城市，使得城市用地越来越紧张，农业生产率下降。另一方面，城镇化导致农村宅基地闲置浪费现象越来越严重，“一户多宅”更是习以为常，不仅使得农村宅基地利用率不断降低，住宅功能难以发挥，而且农村土地资源资产价值也难以实现。除此之外，我国农村宅基地长久以来允许农民无限期、无偿使用的福利性制度，也是造成如今农村宅基地浪费与闲置现象的重要原因。在“三权分置”的基本方向下，如何在保障农民权益的情况下引导农村宅基地有序退出，是贯彻落实乡村振兴战略必须面对的时代命题。
农村宅基地退出的概念
“宅基地”作为专业法律术语，最早可以追溯到1962年中共八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例（修正草案）》中的有关规定。2010年出台的《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》将宅基地定义为“农民依法取得的用于建造住宅及其生活附属设施的集体建设用地”。“退出”在词典中的含义有离开某种场合以及脱离组织或活动的意思。对于“农村宅基地退出”的概念，目前尚未有统一的定论。从权利消失方面来看，农村宅基地退出指的就是宅基地上各种土地权利的退出。从行为主体方面来看，农村宅基地退出的主体是农村集体经济组织成员。从退出行为方面来看，农村宅基地退出主要是指农民将宅基地退还给农村集体。综合几个方面来看，可以将农村宅基地退出定义为农民将其占有的宅基地退还给农村集体经济组织的行为。
农村宅基地退出面临的困境
民众对农村宅基地退出的认识不足。目前，我国的农村宅基地退出机制尚处在试点阶段，从现有的实践来看，民众对农村宅基地退出机制的认识尚不清晰，甚至连宅基地退出的说法也不曾听闻，即使是村干部这样的村务工作人员，也存在对农村宅基地退出制度的了解知之甚微的情况，这将使得农村宅基地退出机制的构建与实施面临较大阻力。
农民退出宅基地的意愿不高。在宅基地退出过程中，农民的退出意愿是关键一环。然而，现实中村民对宅基地的退出意愿并没有达到预期程度。究其缘由，可能存在以下几点：第一，虽然已经有很多地方政府为促进农村宅基地的退出制定了系列政策法规，但是仍然存在部分地方政府对政策使用不当，为了拿到更多“增减挂钩”指标而强制农民退出宅基地的情况，农民自身的退出意愿没有得到充分的尊重。第二，农民受长久以来的宗亲观念等传统因素影响，使得农村宅基地承载着“落叶归根”的传承功能和情感寄托。并且，农民多年在农村的生活习惯使得他们更喜欢有房有院的农村宅基地，对宅基地产生较强的依赖，缺乏购买城镇楼房居住的向往。第三，农村宅基地不仅具有居住功能，还具有财产功能以及社会保障功能。农民虽然是农村宅基地退出的切实利益相关者，但农民实际上无法参与到宅基地退出的全过程中。农村宅基地退出之后，农民不仅丧失了宅基地提供的社会保障，也无法分享宅基地提供的财产收益，农民权益在农村宅基地退出中受到损害，此时，如若退出补偿没有达到农民的心理预期，将会使得农民对宅基地的退出意愿大大降低。
农村宅基地退出的法律制度不完善。一方面，我国目前法律对宅基地产权的规定尚不明晰。宅基地权属所涉及法律规定之间的冲突，以及合理却不完全合法的宅基地占用现实是宅基地退出问题形成的重要原因。宅基地退出所涉及的权益相关者比较复杂，这主要是由于原来纯粹的农民群体近年来逐渐分化出了多类群体所致，例如，留守农村的群体、游离在城乡之间的群体以及稳定移居到城市的群体等。另一方面，关于宅基地流转的法律规定尚不完备。2020年新修订生效的《土地管理法》第六十二条规定：国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住房。在科学的理论指导下，制定出合理的农村宅基地退出机制，是解决农村宅基地闲置、浪费问题的有效措施。但我国目前法律并没有关于宅基地退出机制的详尽规定，以退出后续保障为代表的诸多问题尚待解决，完善相关法律法规是急需解决的关键难题。
农村宅基地退出补偿资金缺位。推进农村宅基地退出的关键因素是有充足的退出补偿资金作为保障，宅基地退出补偿资金出现缺口是使宅基地有偿退出工作举步维艰的重要原因。从试点地区的实践来看，宅基地有偿退出的过程中需要大量资金的支持，而很多农村集体经济组织的财力及收入是有限的，无法承担补偿资金。倘若得不到政府财政资金的支持，农村宅基地退出工作很难得以开展。但是，这样又会将资金压力转移到政府身上，增加了政府背上资金包袱的风险。因此，仅以政府财政资金作为宅基地退出补偿资金单一来源的做法，不能保证补偿资金的充足性，一旦资金链断开，宅基地退出步伐将被迫停滞。
农村宅基地退出路径
加强对农村宅基地退出的宣传。各级政府及基层自治组织应当承担起推广农村宅基地退出制度的责任，让农民知道农村宅基地退出是什么，了解农村宅基地退出的相关政策，消除农民对农村宅基地退出制度的认知偏差，让农民感受到宅基地退出机制带来的优势和福利，感受到自己的权益受到尊重和保护。对于有退出意愿的农民，特别是已经进城落户的农民，相关部门应当积极做好配合工作，并提供专业性的指导。
尊重农民意愿的同时制定合理的退出激励机制。农民自愿进行宅基地退出既是《土地管理法》规定的基本原则，也是构建宅基地有偿退出机制的底线所在。通过宣传宅基地退出典型案例的方式，对农民进行合理的正向引导，充分了解农民的想法，尊重农民的意愿，鼓励农民自愿进行宅基地退出。与此同时，制定合理的退出激励机制能够有效应对农民退出意愿不强的问题。针对不同类型的农户实行不同的退出方案。第一，对愿意进城落户的农户，采取退出补偿和完善社会保障制度相结合的方法。对预期在大城市落户的农户，政策的重点在给予其合适的退出补偿；对预期在中小城镇落户的农民，政策的重点在完善城镇的基本公共服务，即完善社会保障制度。第二，对多置宅基地和占地超标的农户，采取有偿使用和退出补偿相结合的方法。宅基地占地超标的，可以通过建立约束机制引导其退出。第三，对于非农户，以退出补偿为主。非农户的关注点不再是宅基地的社会保障功能，政策的重点是确定适当的退出补偿。通过具体情况具体分析，制定合理的差别化宅基地退出政策，有针对性地引导农民退出宅基地，更能够满足农民的心理和物质需求，从而刺激农民退出宅基地的意愿和动力。
建立健全农村宅基地退出的法律法规。农村宅基地是我国集体所有制土地中颇为重要的一部分，农村宅基地退出法律法规的缺失，无法保证农村宅基地退出的有序进行，也无法保障农民享有的合法权益，因此，必须完善农村宅基地退出的相关法律法规。一方面，要从实体上明确宅基地权属、农民权益、退出后保障等问题，保障农民权益免受侵害，切实保障农户的居住权，使“退”有所居。另一方面，从程序上完善农村宅基地退出各个环节的流程和步骤，提高农民在退出补偿过程中的参与程度，加大对农村宅基地退出过程的监督力度。
发展多元农村宅基地退出补偿资金来源。宅基地退出过程中补偿资金不足，主要是因为资金来源渠道大多是单一的政府财政资金。过度地依赖政府支出，将无法在农村宅基地退出过程中合理利用并盘活经济。因此，扩充农村宅基地退出补偿资金的渠道，发展多元资金来源是至关重要的。对于经济发达地区，通常建设用地的需求量也大，这些地区可以推行“集地券”，利用买卖建设用地指标实现储备资金的目的。对于经济相对落后地区，可以将富余的宅基地化为耕地对外承包，通过获得承包费的形式得到农村宅基地退出补偿资金。除此之外，引进民间资本以丰富退出补偿资金支持也是个较好的思路。
宅基地是农民依法取得的一种集体建设用地，其用途具有限制性，即仅仅可以用来建造住宅及其生活所需的附属设施。农村宅基地是农民的基本家庭生活资料，也是保障农民住有所居和维护农村社会稳定的重要基础。城镇化和乡村社会经济发展转型是导致农村人口大量流向城市的主要原因，农村人口的减少是导致农村宅基地闲置与浪费的直接原因。农村宅基地的盘活利用是提高土地利用效率、激发农村土地资源资产活力、实行全面深化改革与实施乡村振兴战略的有效途径，宅基地退出是农村宅基地多元盘活利用的路径之一。然而农村宅基地退出并不是一项成熟的路径，还有很大的完善空间。农民对农村宅基地退出的认识不足、农民的退出意愿不高、农村宅基地退出的法律制度不完善、退出补偿资金缺位，是推进农村宅基地退出制度实施的现实困境。可以通过加强宣传推广、充分尊重农民意愿并建立退出激励机制、完善相关法律法规、发展多元补偿资金来源的方式来应对农村宅基地退出过程中的相应难题。
韩雯洁
