[摘要]  县域城镇是连接城乡的重要支点，其在城乡空间、产业发展、要素流动和治理层面有比市级城市更具体的要求。改革开放以来尤其是党的十八大以来，我国城乡融合发展取得历史性进展。从协同治理视角来看，在县域层面城乡融合还面临要素互通不畅、空间融合不合理、产业协同发展受限、治理体系建设滞后等薄弱环节，基于协同治理理论和县域城镇特点，从城乡要素互通、空间布局、产业协同发展、治理体系建设方面提出县域城乡融合发展的路径。

[关键词]  协同治理；城乡融合；要素互通

[作者单位]  中共达州市委党校

在人类社会早期，城乡是一体的，但是工业革命和城市化带来了城乡矛盾的加剧。随着城乡逐渐分离，城市和乡村各自承担了不同的发展功能，城乡差距被逐渐拉大，使得城市和乡村在各自所代表利益的驱动下形成对立之势。从党的十八大到党的二十大，城乡关系经历了从城乡一体化到融合发展的历程，2023年中央一号文件强调，“健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。

县城是城市之尾、农村之首，是连接城乡的重要支点，也是工业与农业的交会处、城乡要素流动的联结点，县域城镇在基层治理中有着举足轻重的作用。在城乡空间、产业发展、要素流动和治理层面县域城镇有比市级城市更具体的要求，空间规划上对城乡规划更要体现农民需求，产业发展中要体现地域特色，要素流动频率高数量大，治理客体更复杂，县域城乡融合是推动城乡融合发展的一线。习近平总书记在中央农村工作会议上指出，“要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，赋予县级更多资源整合使用的自主权，强化县城综合服务能力。”

协同治理理论主张政府、组织、企业、个体等多个子系统参与社会事务建设，并通过子系统的相互合作以增加公共利益。城乡融合是一个完整的系统工程，单独依靠发挥一侧主体能动性不能实现效能最大化，城乡融合在各方面都需要协同整合、互帮互助、互信互赖的协同治理模式。由此，我国县域城乡融合发展的协同治理是以多元主体协同的方式解决城乡之间要素资源、空间规划、产业发展、治理体系问题，为实现共同富裕赋能。

县域城乡融合发展的薄弱环节

随着乡村振兴战略的全面实施，人口在城乡之间自由流动加快，农村人口向城市单向流动的局面出现转变，返乡创业农民工日益增多，城市居民下乡居住，市民农民化程度提高。农村基础设施不断丰富和完善，农田水利、交通、通信设施水平不断提升。财政对农村地区基本公共服务投入不断加大，农村基本公共服务已经从“保生存”向“促发展”转换，城乡基本公共服务均等化程度提高，我国在缩小城乡差距上取得重大突破，但在县域层面的城乡融合还有薄弱环节亟待改善。

县乡要素互通不够顺畅。一是农民土地权益保障仍然不足。土地是农民最重要的生产要素，在市场经济中允许适当流动以增加农民收入。农村土地“三权分置”为农村宅基地和集体用地流转确立了制度基础。但在实践中，城市和农村土地在流转价格的合理性和科学性上仍缺乏有效参考标准，农民宅基地转让、土地抵押面临制度障碍，农民土地经营权转让的收益缺乏保障。在土地市场博弈中，城乡土地征收不需要考虑边际收益和边际成本，潜在级差地租带来的增值收益绝大多数被城市占有了，这样不合理的资源错配和利益分割，成为导致农村衰败的重要原因之一。

二是资金要素在乡村流动不畅。资金是乡村发展的关键要素，与城市相比较，农村金融市场发育较滞后，乡镇一级的金融机构严重不足，中小型地方金融机构风险控制能力弱，农民申请涉农贷款的门槛高、抵押难等问题仍较突出。城市“抽血式”融资将一部分农村资金带走，农民经济发展能力被进一步限制。同时，一些工商资本进入农村以后，村集体和农民在利益分配机制中缺乏有效话语权，农民付出与收益严重不对等。村集体及农民对资本运作缺乏有效监管，一些资本赚取政策红利后撤出农村，进一步加剧了农村资金的匮乏。

三是城乡数据信息要素使用不对等。国家对农村基础设施投入尤其是信息基础建设投入较大，但农村地区互联网普及率与城市相比仍有较大差距，城乡信息化差距仍然较大，农民信息数据获取和使用还有局限性。农村人口的空心化带来农村老龄化现象异常突出，农村老人对信息数据获取渠道不了解，对数据信息的甄别和应用能力严重不足，当有利于自身发展的数据信息到来时，由于敏感性的缺乏和数据处理转化能力有限，往往错失发展机遇，无法让信息为自己盈利。

县乡空间融合不够合理。乡村生产、生活、生态“三生”空间利用是关系农村转型发展的重要因素。实践中，乡村生产空间出现边际化现象，农业生产粗放经营、同质化、良田撂荒情况仍较常见，这些都不利于农业规模经营，农业生产空间被进一步挤压，威胁国家粮食安全。乡村生活空间空心化，农民在城市和农村“两栖”带来的是农村宅基地闲置和废弃或“一户多宅”问题，限制了乡村生活空间优化重组。乡村生态空间也面临严峻挑战，农药化肥过量使用、生活污水随意排放、工业污染下乡、养殖污染等问题严重威胁乡村生态环境。另外，乡村公共空间权属不够清晰，公共空间治理主体责任不清，导致公共空间治理陷入“公地悲剧”风险，造成公共资源浪费。

县乡产业协同发展受限。农村产业经营主体分散化。随着农村人口空心化加剧，农村产业经营主体数量少、经营主体规模小、抵御风险能力弱、生产水平落后，这些现象制约了农业产业的协同发展。与此同时，产业发展缺乏专业的管理人才，特别是一线生产人员的科学素养相对较低，加之县乡两级组织机制设置也存在不合理之处，例如基层政府由于上级政府施压，为了尽快完成上级要求的任务和指标，在产业协同过程中只注重速度而忽视了发展质量或对产业支持工作走形式，政府政策与农民发展意愿契合度低，政策对产业协同发展指导性和精准性降低，导致产业协同发展困难重重。

县乡治理体系建设滞后。城镇化进程中大量农民进城，乡村人口空心化问题突出，乡村基层治理面临治理主体少、精英稀缺的问题，且当前大部分留守村民参与村庄公共事务积极性不高，村集体民主决策流于形式，村民自治基础薄弱。许多地方农村基层党员干部数量偏少且年龄偏大，村级治理能人少，治理效率缓慢和落实打折扣，影响乡村治理效能。

县、乡、村三级治理体系滞后。一是乡村治理体系在实践中各地实施效果不同。虽然国家对乡村治理体系建设进行了统筹规划，但各个地区农村情况有特殊性，地方政府规划本地乡村治理体系应当结合当地实际和村民接受度进行合理规划。由于基层政府工作人员专业限制，乡村治理体系的规划在科学性、合理性方面有待提升。二是基层政府难以集中精力开展乡村治理工作。作为我国行政组织最后一环的乡镇政府承担着落实各级政府政策的重任，乡镇工作人员少，每位工作人员身兼数职，工作压力大，难以集中精力全面仔细开展乡村治理工作，更多时候以文字报告或会议形式应付检查。三是村民自治组织开展乡村治理的水平有待提高。村民自治组织本身由于年龄和受教育水平的限制，对乡村治理的建设和具体工作的开展缺乏长远规划，在具体工作开展中仍是以接到上级党委政府的要求后开展，缺乏创新精神。

县域城乡融合发展的优化路径

多元力量推动县乡要素平等交换双向流动。第一，构建城乡人口双向流动与融合的制度体系。为了让乡村出得去、进得来、留得住，一方面，要深化农村土地制度改革，保障进城农民土地权益。农村土地制度改革是通过法律和制度的形式对农民承包地和宅基地的产权进行界定，其目的是保障好进城农民的土地权益，提高农民地权的安全性，增加农民收入。要构建科学合理的城乡土地要素流转价格制度和农民补偿机制，提高农民合法的财产性收入。另一方面，深化农村户籍制度改革。农村户籍制度改革既要赋予进城农民相同的市民待遇，在教育、医疗、社会保障等民生领域享有同等权利，又要让下乡的市民拥有和农民同样的政治权利和经济权利，让下乡市民享有和本村农民相同居住权、选举权和被选举权等，鼓励下乡市民成为村庄治理的主体，增强其在村庄里的归属感、参与感和幸福感。此外，要继续推进农业经营制度改革，推动农业经营职业化。通过培育职业农民、构建农民职业发展体系，建立多种经营方式的现代农业经营制度，从经济制度上消除社会对农民的身份歧视，让更多青年人勇于投身农村农业生产事业。

第二，突破城乡分割的土地制度，建立利益分配新格局。党和政府提出到 2035年，要全面形成城乡统一的建设用地市场。可以探索在坚持农村集体土地所有权性质不变、农用地的用途不改变、质量不降低的基本前提下，建立“以土地承包经营权换股、换租、换社保，以宅基地换钱、换房、换地方”的土地利用制度。例如，在宅基地置换方面，可以按“依法、自愿、民主、公正”原则，根据农民意愿让其选择能接受的住房安置点和建筑形式。

第三，构建统一的互联网信息平台，拓宽城乡数据信息传输渠道。在加大农村信息基础设施建设投入的同时，要充分发挥互联网和物联网优势，加强城乡信息传递和要素流通。要加快推进农村网络基础设施建设，打造村级数据共享共建平台，构建数据信息要素流动机制，加强农村信息综合利用的配套服务。同时，加强农村网络应用教育，增强农民甄别和使用数据的能力，帮助农民把握后互联网时代信息数据对创业致富带来的机遇。此外，要加大对农村数据信息的监督，严厉打击网络谣言、虚假广告、虚假交易等不诚信现象，为农民使用数据创造优良环境。

统一规划县城与乡村空间布局。农村生产、生活、生态空间规划布局是县乡融合的重要内容，要推动农村“三生”空间内部结构优化和功能完善。从生产空间看，可以通过加强高标准农田建设，改善农田水利、交通条件提高农地质量，开展农用地整治，保护和科学利用良田、山地，保护粮食耕地安全，优化农村生产空间的结构。从生活空间看，一方面，通过不断完善农村基础设施和基本公共服务，吸引人口回流和引导市民下乡定居。另一方面，开展对农村废弃宅基地以及其他荒废用地的整理，依法严格控制农户宅基地面积及统筹新建住房规划设计，多措并举优化乡村生活空间格局。从生态空间看，科学设置农业化肥农药使用标准，严格监督和惩治乡村污染排放不达标的工业企业，建设乡镇生活污水排放和处理设施，严惩农村生态环境污染现象，优化乡村生态空间。针对农村空间的公益属性，科学界定农村公共空间的范畴，防止农村公共空间被占用，明晰公共空间的治理主体，建立农村公共空间权责一体治理机制。

协同推进县乡产业融合。第一，发展以规模经营为主体的农业经营模式。从我国国情和社会发展趋势来看，我国农村老龄化程度越来越严重，建议农村土地以土地入股形式转交由懂得现代农业技术和科学管理的第三方经营。适度的规模经营便于产业经营者统一管理，机械化和规范化作业有利于提高农业生产效率，也利于降低农业种植成本，从而提高农村一二三产业的融合度。

第二，改善融资环境，提升农村金融服务水平。农村中小型农业生产主体和小微企业抵御市场风险的能力弱，而农业生产会面临各种自然灾害。政府可以为家庭农户和农村新型经营主体配置农业保险，对政府政策支持的种养业给予金融补贴或贷款优惠。同时，完善金融为农民和农业服务的制度，优化农村金融服务体系，减少农民从事农业生产经营的贷款条件，为农村产业融合提供良好的融资环境。

协同推进县乡治理体系建设。第一，提升村民自治水平，激发村民参与治理动力。村委会先要了解村民需求，根据村民需要成立农民参事议事机构，强化村委会的自治职能，培养村民自治能力，鼓励和引导村民积极主动参会并发表建议，对积极参会并提供有效建议的村民给予物质激励，以提高村民参会的积极性并引导其有序参与村庄事务治理，提升其归属感和增强主体意识。同时，要规范各项民主决策机制，健全监督和处罚机制，切实保证村务公开和透明。

第二，健全县、乡、村三级治理体系。县级政府是推进乡村治理体系建设的“大脑”，其统筹谋划的科学性和可操作性，直接决定着乡村治理成效。一方面，县级政府要结合乡村实际科学规划和制定乡村治理体系。通过地方政府的人才引进计划，大力引进治理方面和城乡规划方面人才，同时加大对农业农村部门内现有工作人员的培训力度。另一方面，多渠道吸引人才到乡镇工作。乡镇政府工作人员任务多、责任重、压力大，对于开展乡村治理工作投入的精力和能力都有限。有条件的乡镇可以通过政府购买服务等方式增加编外人员，经济基础较差的乡镇可以向上级政府争取人员配备方面的政策支持，吸引高校毕业生到乡镇就业。

刘杨