以四川省大邑县为例

[摘要]  “基层强则国家强，基层安则天下安。”发展和治理“两张皮”问题是基层治理体系和治理能力现代化建设的顽瘴痼疾。党的二十大报告指出，要完善社会信用等市场经济基础制度和社会治理体系。本文以四川省大邑县基层实践为基础，从多村联合党委、集体经济发展、信用治理三个维度，寻求党建引领城乡社区发展和治理相融互促的创新路径。

[关键词]  多村联合党委；集体经济；信用治理

[作者单位]  中共大邑县委党校；大邑县发展和改革局；中共大邑县委组织部

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视基层治理体系和治理能力现代化建设。2023年中央一号文件强调，要扎实推进乡村发展、乡村建设、乡村治理等重点工作。因此，探索推行党建引领“集体经济+信用治理”同频共振、相融互促，有助于推动集体经济、信用体系建设、基层治理良性循环，是以中国式现代化推动中华民族伟大复兴的重要基层抓手。

城乡社区发展治理现状及问题

集体经济发展现状。大邑县坚持“农业固本”定位，立足自身实际，深入推进乡村振兴战略，加快发展农村集体经济，积极探索村级集体经济发展多种模式，取得了较好成效。目前，全县共有128个村级集体经济组织，集体经济组织成员12.55万户、39.84万人，村级集体资产共7.20亿元，其中经营性资产1.6亿元，占比22%。

城乡社区治理现状。2022年，大邑县坚持功能提级推动高质量发展、幸福提质创造高品质生活、智慧提能实施高效能治理，聚力做强镇街、做优社区、做精网格、做活治理，奋力推进县域基层治理现代化。全力推进幸福美好生活十大工程，建成10个市级幸福美好公园社区和14个县级幸福美好公园社区。创新推行微网格“四化”模式，通过“微小化”划分网格、“属地化”统筹管理、“精准化”服务群众、“多元化”提供保障，持续提升基层精细化治理和精准化服务水平。全面提升智慧治理服务水平，依托数字乡村试点，按照智慧社区“115N”总体架构和“统一建平台、开放建场景”总体原则，建成市级智慧社区（小区）6个、特色场景2个，县级智慧社区（小区）17个、特色场景3个。拨付社区保障资金6968.83万元、收回统筹上年度沉淀资金605万元、投入社区激励资金1500余万元，用于建设1526个城乡社区发展治理项目。

发展和治理“两张皮”问题严重。一方面，大邑县村级集体经济发展现状虽总体较好，但具体到各镇、村，还存在村级集体经济强弱不均两极化、力量分散化、产业同质化、资产利用低效化等问题，村与村党组织联动较少，资源共享、抱团发展的意识不强，以强带弱、片区联动的共富意识不强。另一方面，部分集体经济强村虽然带动村民增加了收入，但仍存在“富了口袋、穷了脑袋”“重发展、轻治理”等问题，集体经济发展成果还未深入反哺村（社区）治理。同时，一些村（社区）社会信用体系建设存在“就建设而建设”“失信惩戒多、守信激励少”“信用积分运用困难”等现象，未充分把社会信用体系建设与集体经济发展、基层治理深度融合，还未完全找到三者的结合点、着力点。

“集体经济+信用治理”实践探索

近年来，大邑县坚持以党建为引领、以发展为支撑、以诚信为导向、以善治为目标，率先探索成立多村联合党委引领建设集体经济共富联合体，利用集体经济发展红利成立诚信惠民积分超市，以信用积分为纽带，巧妙地将社会信用体系建设融入基层治理，探索出“集体经济+信用治理”同频共振、相融互促的城乡社区发展治理新模式。

探索多村联合党委，建好集体经济联合体。强化组织引领，依托县委农村工作领导小组成立农业农村改革和发展新型集体经济、抓党建促乡村振兴和乡村治理2个专项工作领导小组，建立县委统筹、部门协同、镇村主抓的责任体系，实现县、镇、村三级联动、协同推进。印发《大邑县抓党建促乡村振兴“九大工程”实施方案》，针对村级集体经济各自为战、强弱不均、产业同质、资源利用低效等问题，通过以强带弱、抱团发展、股份均分、共生共享方式，探索出“1+N”多中心、组团式发展集体经济的总思路：“1”，即以1个集体经济强村为中心；“N”，即“1”周边的2—6个集体经济相对薄弱村；“多中心”，即形成的以全县集体经济强村为核心的多个共富片区中心；“1+N”，即抱团式发展，1个集体经济强村带动2—6个弱村，推动“一村富”变“多村富”。在总思路确定后，创新多村联合党委引领建设集体经济共富联合体“三步走”工作机制。第一步，坚持组织先行融合引领片区组团发展，按照地域相邻、产业相近、资源协同、优势互补原则，以1个集体经济强村为中心，联合周边2—6个村（社区）成立多村联合党委。第二步，在联合党委的指导下，组团形成1个强村帮带N个弱村的集体经济“乡村联合体”。第三步，在镇党委和县发改、规自、财政等相关部门的指导下，成立多村联合体“集体公司”，并通过组织联建、项目联做、市场联闯、品牌联创、人才联培、指导联动等“六联”工作法，加快推动多村联合体“集体公司”项目落地，力争当年成立、当年盈利、当年带动。去年以来，全县共组建集体经济共富联合体17个，辐射11个镇（街道）、104个村（社区），白马村、飞水村等24个集体经济薄弱村成功“消薄”，全县村级集体经济经营性总收入同比增长23.6%，带动3万余名农民增收。

创新诚信惠民超市，找准相融互促着力点。第一，突出党建引领，充分释放集体经济发展红利。村（社区）党组织利用集体经济收益中的“用一部分”30万元左右，由村集体公司结合村民日常生活需求，成立诚信惠民积分超市，对集体经济组织成员实行成本价购物，将发展的红利惠及全体社区居民。第二，紧扣诚信导向，建立健全信用社区积分体系。村（社区）党组织充分利用诚信惠民积分超市的诚信属性，聚焦“社会治安、公益美德、社区建设、荣誉事迹”4大类行为、32项具体表现，构建一套社区信用积分增减规则，违反基础项（共70分）每项扣除5积分，加分项（无上限）每完成一项经审核有效的可获得5—20积分，鼓励村民通过遵守村规民约、做好人好事、参与社区治理等方式获取信用积分，用积分在超市免费购物（信用积分满100分，即可在诚信惠民超市兑换30元等价商品），获得实实在在的“守信红利”，引导居民自觉构建社会信用体系。诚信惠民超市虽“亏本”经营，但集体经济组织发展的红利已通过诚信机制惠及本村（社区）群众，并有效促进了社区治理。第三，围绕数字赋能，持续提升智慧社区治理水平。委托成都交子金控集团在交子信用应用平台打造“信用社区”应用模块，以交子分为基础，结合社区居民特定职业、人群特色、特殊荣誉等信用行为记录多维度数据，量身打造以户为单位的社区家庭信用积分制度。村民、社区、游客等不同角色可直接通过手机等移动端登录，在线实现积分申报、申报记录查询、家庭积分查询、信用承诺签署、荣誉申报等功能。

拓展信用积分场景，实现发展治理内循环。一是持续拓展信用积分应用范围。在原有信用积分购物的基础上，平台结合村级集体经济产业范围和村民生产生活需求，增加了农事服务、义工特约服务、免费理发、教育医疗费用补助和农业银行小额消费信贷等多种信用优惠，将信用积分应用场景拓宽至农业生产、生活服务、教育医疗、扶贫养老等方面。二是创新拓展信用积分应用载体。随着诚信惠民积分超市模式的深入推进，可以将该模式中的应用载体——诚信惠民积分超市，逐步拓宽至村（社区）内的餐饮店、停车场、健身房、理发店等与基层百姓生活息息相关的更多场景，同样以诚信分为基础，全面拓宽“信用社区”应用载体，确保基层信用治理可持续、多载体、易推广、成效实。三是持续拓展发展和治理相融互促连接点。利用集体经济发展红利创办诚信惠民积分超市，以信用积分超市为载体，推广“信用社区”治理模式，体现了发展集体经济对基层治理的反哺作用。反之，如何实现信用治理模式下的基层治理对集体经济发展的促进作用呢？基层实践主要有二。其一，优先推荐信用积分较高的村民进入本村（社区）集体公司或者多村联合体集体公司就业，为本村（社区）或片区的集体经济发展做贡献。其二，优先考虑信用积分较高的村民认购本村（社区）集体公司或者多村联合体集体公司的股份，推动发展治理同频共振。

“集体经济+信用治理”经验启示

党建引领是关键。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。习近平总书记反复强调：“办好中国的事情，关键在党。”要实现基层发展和基层治理相融互促，彻底破解“两张皮”问题，离不开基层党组织的领导。一方面，村级集体经济健康发展离不开党建引领，要充分发挥基层党组织在发展集体经济中的主体作用。乡村振兴的各项安排部署和集体经济发展的各方面政策，最终都要靠基层党组织来贯彻落实。实践证明，一个集体经济发展好的村（社区），必定有一个强有力的基层党组织和一个好的带头人。另一方面，基层治理也离不开党建引领，将基层党建融入村（社区）治理是全面提升治理效能和治理水平的根本保障。党建引领要在形式创新上、作用发挥上、操作运行上做文章，防止同质化治理、低效化治理。

改革创新是核心。习近平总书记指出：“只要我们始终坚持为了人民、依靠人民，尊重人民群众主体地位和首创精神，把人民群众中蕴藏着的智慧和力量充分激发出来，就一定能够不断创造出更多令人刮目相看的人间奇迹。”人民群众既是基层发展治理的主要参与者、受益者，更是推动该项工作的重要力量。推进党建引领基层发展治理必须充分尊重人民群众的主体地位和首创精神。创新是第一动力，要实现基层发展治理相融互促，必须找到更多的类似于“集体经济+信用治理”这样的创新连接点、着力点。坚持一切从实际出发，因地制宜、因村施策，不断创新党建引领基层发展治理形式，有助于更好地推动集体经济、基层治理良性互动，对塑造群众正确的世界观、人生观、价值观具有重要作用，是基层现代化建设的重要抓手。

人才支撑是保障。“人才振兴是乡村振兴的基础。”做好党建引领“集体经济+信用治理”相融互促，关键在人、关键在干。要深入推进“聚才用才”工程，吸引各类人才在发展集体经济、村社治理等基层一线中建功立业。要大力实施村（社区）“两委”干部孵化培育行动和农村党员致富能手“双带双强”培育行动，全面夯实基层发展治理带头人队伍。要大力实施优秀人才下乡行动，加强乡村规划师、乡村金融助理等队伍建设。要大力实施本土人才分类培养行动，培育壮大乡村产业人才队伍，抓好基层公共服务人才提能培训和乡村治理人才培训。要广泛依靠群众、教育引导群众、组织带动群众，激发广大群众发展集体经济的积极性、主动性、创造性，积极投身社区发展治理，共建美好家园。

杜旭东  邹颖  杨朝坤