以山东省青岛市为例
[摘要] 城乡融合发展是未来中国县域经济发展的主要方向，青岛市是我国北部发展较好的城市之一，对青岛市城乡融合发展进行研究具有典型意义。实际上，各地都面临土地、项目支撑不足等问题，制约县域城乡融合园区发展。为此，应当具有以发展乡村产业为城乡融合关键的共识；加快推进集体经营性建设用地入市，解决城乡融合产业发展建设用地不足的问题；以城市龙头园区为乡村产业导流，以农村土地整理入市为城市产业发展提供延伸空间，构建工农互补、互促的县域经济发展背景下的城乡融合发展格局。
[关键词] 园区建设；县域经济；城乡融合
[作者单位] 山东大学县域发展研究院；中共青岛市即墨区委党校
党的二十大报告强调，要以乡村一二三产业融合发展为目标，推动实现农业现代化和城乡融合发展。城乡融合与园区经济有着密切的联系，园区经济是城乡融合发展的重要组成部分，可以为城乡融合发展提供技术支持，为城乡居民提供就业机会，促进城乡经济的发展，提高城乡居民的经济收入，改善城乡居民的社会保障水平、社会环境、文化生活、就业和技能培训等。
2019年12月，青岛市即墨区、平度市、莱西市（以下简称“一区两市”）获批国家城乡融合发展试验区试点，承担着探索建立进城落户农民依法自愿有偿退出农村权益制度等5项先行先试重点突破的内容。尽管“一区两市”已经全面推动城乡融合工作，并且已取得初步成绩，但未来发展仍存在诸多制约因素。建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系是党的十九大明确提出的决策部署，也是实施乡村振兴战略的重要环节。作为东部发达地区，青岛正承担起为城乡融合发展探索模式和树立样板的重任，应当以跨越城乡、工农的全局视野推动城乡融合工作，以各类园区为突破点，探索工农业园区联动和多区共建的发展模式，打造出城乡融合的“青岛样板”。
园区协作不足制约城乡融合发展
自贸试验区、上合示范区建设初见成效，但后续发展土地制约明显。2019年7月，青岛成为国内首个中国—上合组织地方经贸合作示范区。同年8月，中国（山东）自由贸易试验区青岛片区正式启动建设。两区先后建成，打造了青岛市国际合作新平台，拓展了青岛市在国际物流、现代贸易、双向投资合作、商旅文化交流等领域合作。截至2020年初，上合示范区共签约了60个大项目，总投资469亿元；储备重点在谈项目53个，总投资1078亿元。到2020年7月底，自贸试验区注册外贸企业数量达3500多家，进出口总值达1656.5亿元。
伴随着上合示范区和自贸试验区的蓬勃发展，引进的项目越来越多，土地逐渐成为约束两区发展的限制要素。上合示范区位于青岛胶州湾西北部，规划面积108平方公里。自贸试验区位于西海岸新区，占地面积52平方公里。目前，两区内已建和待建的项目基本占满待开发空间，再除去公共基础设施用地，剩下土地面积无法承载土地需求大的产业。另外，从2020年开始实施的新《土地管理法》规定城市规划区外不能征用集体土地用于开发，从国家政策层面杜绝了征收集体土地增加建设用地的可能性。而另一方面，当前政府招商引资多为产业地产模式，需要给投资企业搭配住宅土地。未来两区招商引资对住宅土地的需求会继续增加。因此，未来两区发展土地供需矛盾紧张，迫切需要寻求新的空间承载两区项目。
青岛市“一区两市”入选国家城乡融合发展试验区，承担着建立农村集体经营性建设用地入市制度的试点任务。通过推动空心村在合适的地区集中居住，可以腾出大量集体建设用地建设龙头园区的延伸产业园区，用于承载在上合示范区和自贸试验区难以落地的项目。通过延伸园区建设和运营，一方面可以解决上合示范区和自贸试验区等龙头园区的用地紧张问题，另一方面也盘活了农村闲置的宅基地和其他建设用地，提高了土地利用效率的同时，解决农民就业，实现农民增收。
各类园区竞争大于合作，不利于产业分工和形成集聚效应。上合示范区、自贸试验区、高新区和各区市的开发区分散于青岛的多个区市，各个园区各自为战，竞争大于合作，招商引资竞争激烈，项目布局缺乏市级层面的统一规划。这样容易导致各园区的产业同质化，也不利于产业分工和形成集聚效应。以汽车产业为例，当前西海岸新区集聚了上海通用五菱、柳州五菱改装、中集专用车等多家企业，即墨汽车城有一汽大众、一汽解放、海龙机械改装车等多家企业，莱西拥有新能源汽车产业集聚区。而且各个地区汽车产业发展都集中于汽车零部件、新能源汽车，同质化严重。相比之下，长春、上海、武汉等汽车生产基地各主要厂商之间分布距离均要小于青岛，汽车产业的企业密度和产值均明显高于青岛。青岛汽车产业的集聚效应明显偏弱。上合示范区、自贸试验区和其他各类园区的区位优势、自然禀赋、产业基础各不相同，应该在市级层面进行统一规划，根据各个园区的区位和资源优势，确定发展重点，在各个园区内形成合作的局面。
城乡融合试点在“一区两市”全面铺开，但长期发展需大型项目支持。2020年，青岛市印发了《青岛市推进国家城乡融合发展试验区建设实施方案》，推进7项改革先行先试，并提出到2022年，“一区两市”初步建立城乡融合发展体制机制和政策体系；到2025年，城乡发展差距和居民生活水平差距明显缩小，形成可复制、可推广的典型经验和改革措施。城乡融合试点在“一区两市”全面铺开。城乡融合发展离不开大型项目的支撑，既包括以农业为基础的产业融合项目，也可以包括落在乡镇园区的工业项目。城乡融合“一区两市”试点共涉及47个镇街，其中部分乡镇发展基础较为薄弱，引进大型项目难度较大。上合示范区和自贸试验区作为青岛市对外交流合作的平台，引进项目优势明显。可以通过园区延伸管理，将上合示范区和自贸试验区作为引流项目的入口，将项目引入城乡融合发展试验区的各个园区内，促进“一区两市”城乡融合发展。
推动多园联动与多区共建
以城乡融合发展试验区集体土地入市为契机，拓展青岛产业发展空间。一方面，依托集体建设用地，在即墨、莱西、平度三个试验区规划自贸试验区和上合示范区的产业承载园区。国家城乡融合发展试验区的试验任务之一就是要建立农村集体经营性建设用地入市制度。以此为契机，“一区两市”可以借鉴德州禹城市等33个试点县取得的经验，探索集体建设用地入市建设园区。农村集体经营性建设用地入市能够极大拓展可利用建设用地面积。“一区两市”可在招商引资、产业布局、土地利用规划等各方面与自贸试验区和上合示范区建立合作机制，建设产业承载园区，实现多区共建的良性发展。另一方面，进一步优化考核机制，弱化区域因素，以项目在招商引资中发挥的作用进行考核。招商引资的考核机制是园区间竞争大于合作的主要原因。应当在后续综合统筹从招商到项目投产的全流程，分阶段分目标进行考核。秉承“功成不必在我”的精神，在项目落地阶段综合考虑各区市、各园区的优势统一布局。对没有承接项目，但在招商引资前期工作中作出贡献的园区进行奖励。
以自贸试验区和上合示范区等龙头园区为产业导入口，推动产业向城乡融合发展试验区布局。尽管自贸试验区、上合示范区、青岛高新区等龙头园区与国家城乡融合发展试验区的“一区两市”空间上有一定的距离，但是从产业发展的角度来看，实现分工合作，跨区域联动融合发展是大势所趋，已有北京、武汉、南京、温州、宁波等多个城市推动由龙头园区带动的一区多园发展模式。一方面，应成立产业统筹办公室，加强项目落地的协调与统一。实现分工合作的基础是强有力的核心指导，分散化将会加剧园区的资源竞争和市场竞争。推动经济高质量发展，必须打破行政边界，让更多企业跳出行政区域局限，因此，有必要成立产业统筹办公室。以南京高新区为例，南京市从2017年开始，从83个园区减到15个高新园区，统一于南京高新区进行管理，成立“伙伴园区”，多园共同管理，在落地项目数量和总投资规模上都连创新高。另一方面，应制定统一的园区扶持政策，实现市域内统一布局，弱化竞争、凸显合作。应当避免各区市以土地、税收等优惠条件相互竞争项目。对于市域内的招商引资项目，应当统一优惠和扶持政策。应当全局统筹产业布局，鼓励高端制造业企业前端研发、设计和后端销售向自贸试验区和上合示范区布局，生产环节向城乡融合发展试验区内的延伸园区布局，形成龙头园区为“前店”，延伸园区为“后厂”的产业格局。
以交通开发为导向，加强多园区间互联互通，消除园区间要素流动的障碍。第一，以交通建设为先导，统筹规划公路、铁路、城市轨道交通，加强园区间的基础设施连接。园区间交通顺畅才能促进园区间要素共享，才能加速园区联动，形成一园多区的格局；同时，便捷的交通可以推动高端人才多点执业、分时执业，实现园区间高端人才资源共享。第二，依托集体建设用地发展园区。青岛借鉴禹城经验，以获批全国农村一二三产业融合发展先导区为契机，鼓励“一区两市”依托集体建设用地，在城市规划区外建设龙头园区的“延伸园区”。第三，以园区为节点，推动产城融合建设。在“一区两市”同步推动依托集体建设用地的园区与农民新型居住社区建设，鼓励入驻园区的企业就地招工，鼓励部分农民向着产业工人转变。借助多区联动的优势，鼓励上合示范区、自贸区等龙头园区的配套服务设施、公共服务向位于“一区两市”延伸或协作园区拓展，打造多个高品质的城乡融合与产城融合一体化推进示范点。
同步总结与归纳经验，打造城乡融合发展的“青岛样板”。一方面，应充分利用城乡融合发展试验区的优势，推动先行先试。在5项试验任务之外，青岛自选增加建立城乡有序流动的人口迁徙制度、完善农村产权抵押担保权能2项试验任务，坚持顶层设计与基层首创结合，统筹推进7项改革试点。但在实践中，“一区两市”对集体经营性建设用地入市持谨慎态度，担心冲击国有土地的市场，不愿推动，也不敢推动。本课题组也建议避免大规模推动集体建设用地入市，但应当依托具体项目大胆试点。引进项目在先，土地入市在后，保障土地市场平稳。在目前已经推动的农村“合村并居”建设中，腾出的建设用地若不能转为国有，应当依托集体土地建设产业园区，可将新产业园区作为青岛市各龙头园区的延伸园区或协作园区，推动试点“多园联动、多区共建”的发展模式。另一方面，应加强市级统筹对城乡融合发展建设的经验总结，以“园区联动、多区共建”模式，打造城乡融合发展的“青岛样板”。城乡融合发展在全国尚缺乏典型做法和典型模式。应当抓住这一机遇，尽快对城乡融合建设经验进行总结。
目前，各地对城乡融合的总结关注农村角色较多，而关注城市角色较少。城乡融合中让城市发挥带动农村的作用是可以进行深入经验总结的重要领域。因此，以“园区联动、多区共建”为突破点推动“工农互促，城乡互补”的新型城乡融合模式发展，将成为新时代以县域为主体推进城乡融合的重要途径，以具体实践作为经验总结的方向，能够打造城乡融合发展新样本。
邵晓燕 段昊 乔元波 张玲
