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农村集体产权制度改革的梁平经验   时间:2020-01-07   发布者:《当代县域经济》杂志

林冬生

四川省社会科学院

农村集体资产股份权能改革事关中国未来农村基本经营制度的发展大局,意义重大、影响深远,但与土地确权颁证、土地流转、新型经营主体培育等改革相比,难度更大、任务更重。一方面,缺乏改革的基本动力,对地方政府而言增加改革成本,短期内不一定带来经济利益,成本高于收益;另一方面,利益矛盾冲突较大,长期以来农村集体资产的模糊化管理,很多利益矛盾本暂时隐藏,改革将使各种矛盾逐渐凸显,从而增加改革的难度。重庆梁平作为全国农村集体资产股份权能改革的试验区,自2015年以来,不仅有系列创新的主动谋划,实现了改革的总体性突破和全覆盖,赋予了农民更多的财产权利、拓展了农民增收渠道,更为重要的是形成了显著的集体经济改革裂变效应,为全国农村集体资产股份权能改革提供了具有普适性价值的经验借鉴。

以农民主动参与化解改革难点

成员界定和股份量化是难点,涉及千家万户不同的利益诉求,如果由政府主导就会放大改革矛盾、降低改革成本。以集体经济组织成员资格界定为例,梁平坚持依法依规、民主决策、因地制宜、公平公正、维护稳定五大原则,分成员身份取得、保留、丧失三种情况分别提出指导意见,由各村召开村民大会参照进行民主讨论,形成具体的界定方案。比如:部分社区或村组形成了以某一时间为节点,确立了“四认定、八不认定”的界定方案;部分社区或村组则以某一时间为节点,确立了“9类人员界定为成员、11类人员不能界定为成员”的界定方案;还有部分社区或村组则商讨出“9符合、9不符合”的界定方案。通过因地制宜的将政府引导与农民参与有机结合起来,既有效弱化了改革矛盾,又大幅降低了改革成本,这虽然不是梁平的独创,但却是基础性的制度设计。

以低成本高效率实现稳妥推进

一是在成员界定上采取“宽进”原则,坚持“法定加讨论、不轻易否定”的原则“宽”定成员身份,确保应享尽享。二是股份量化上采取“简设股权”机制,推行“不设集体股、一人一股、按人平均”的简易方法设置股权,采取“三合一分”办法处理建制调整前后集体经济组织的关系,引导每个建制村设立一个村级集体经济组织。三是在股权管理上实行“固化”管理模式,“增人不增股、减人不减股”。梁平采用“宽简固”的方式形成了固化集体经济组织成员资格及其集体资产股份、确予成员股份、赋予股份权能,实现农民股民化、集体经济实体化、成员权益具体化的“两固两予促三化”的改革模式,简便易行、效果良好,为农村集体经济薄弱地区提供了一条“稳快简省”的集体资产股权权能改革之路。

以系统性制度设计

提高改革支撑能力

一是梁平的改革路线图是完整的。既包括清产核资、成员界定、量化确权等基础性改革,又包括权能赋予、集体经济发展等拓展性改革。二是梁平的权能赋予是充分的。不仅赋予了占有、收益权,也赋予了退出、继承、担保和抵押权能,更为每一项权能的实现提供了相应的制度设计,甚至进行了集体资产股份赠与、转让的制度设计,从而构建了整体性的权能实现机制。三是梁平的制度设计是系统的。不仅有农村集体资产股份权能改革试点主体制度的设计,也有村级融资担保基金、农村土地承包经营权退出周转金、农业项目财政补助资金股权化改革等配套性制度设计;不仅有改革方案、指导意见,也有重要改革事项的流程和模板,对于增强改革的操作性、简便性具有十分重要的作用;不仅有确保推进的组织领导机制、考核督促机制,也有增进动力的引智机制和容错纠错机制。可以说,梁平系统性的制度设计有效防止了改革制度的碎片化、零碎化甚至是冲突性,有效提高了改革的支撑能力并促进改革循序深入,这是尤为具有推广价值的。

以差异化改革模式

增强改革探索价值

梁平在推进农村集体资产股份权能改革试点工作中坚持因地制宜,不搞“一刀切”,不强行“整齐划一”,有针对性地采用差异化的改革模式。在集体资产价值认定上,既可采取按资产账面价值进行定价,也可由集体经济组织成员代表参照同类资产流转或交易价格评估作价,还可委托第三方评估作价,但认定后的资产价格经公示后,均要提交农村集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论确认。在集体资产股份量化上,对适合量化确权的集体经营性净资产,稳妥开展量化确权,资产经营收益按股分配红利;对集体行政类和公共服务类的非经营性资产,明确归属,登记确权,落实管理维护责任,保障功能,发挥作用;对可转化经营利用的闲置非经营性资产,有效盘活,量化确权,作为按股分配红利依据;对闲置的集体建设用地等经营性资产,依照有关法律法规和政策进行处置。在处理新旧集体经济组织关系上,根据撤并时各自然村的总资产大小、人均资产是否相等等情况,采取“三合一分”四种改革模式,第一种模式是资产整合、不计以往、股金均算,不考虑撤并时的资产情况,按现有资产和成员设置股权和计算股金,组建一个新的集体经济组织统一运营;第二种模式是按原建制的资产和成员分开计算现有成员股份及入股股金,用股份、股金上的差别来体现原建制之间资产量的不等,成立一个集体经济组织统一运营;第三种模式是按原建制分别成立集体经济组织,再以各自资产入股组建一个集体经济组织统一经营,该组织收益通过两次分红到成员;第四种模式是按原建制分别组建集体经济组织,分别运营、独立核算。通过差异化的改革模式设计,既照顾了村与村之间在资产量、资产结构以及人员流动性等方面的差异,又为探索推广可资借鉴的经验提供了更丰富的样本的模式。

以新型主体协同化培育

加快发展进程

梁平在推进农村集体资产股份权能改革的同时,还配套出台了《关于加强农村土地承包经营权流转管理发展农业适度规模经营的意见》《梁平县农村土地承包经营权退出周转金管理办法》等政策措施,加快培育新型农业经营主体,全县已发展农村新型股份合作社210家,入股耕地、林地面积分别达到1.73万亩和36万亩,涉及农户7320户,六合水产、龙滩柚子、仁贤水稻等28家股份合作社获评全国及部、市级示范社。梁平将农村集体产权制度改革与新型农业经营主体培育有机结合,将土地经营交由部分新型主体,既为新型农业经营主体的发展壮大提供了更为有效的制度支持和要素支撑,又为农村集体资产股份权能的实现提供了更为坚实的承载主体和增收渠道。

以财政投入变革式创新

实现多赢目标

梁平创新性地出台了《梁平县农业项目财政补助资金股权化改革方案(试行)》政策文件,将财政资金投入到经营主体补助金额的50%作为项目所在地村集体经济组织和涉及土地流转或提供加工原材料的农民持股,项目财政补助资金由企业持股50%、集体经济组织持股25%,农民持股25%,农民持股部分按照流转(提供原材料)实际面积量化到户。财政资金投入到农民合作社的补助项目,项目所在村集体经济组织持股25%,合作社持股75%,合作社持股部分按照章程量化到成员。村集体经济组织和农民持有农业经营主体股份,按持有股金额每年5%的标准实行固定分红。梁平的探索有效促进了农村集体资产股份权能改革与财政制度优化的深度融化,让财政投入成为集体经济组织发展的重要路径,尤其是在集体经济组织薄弱甚至空壳的地方由无到有、由弱到强的重要路径,这个优化不仅有利于提高财政投入自身的效率,关键是把农民与新型经营主体的发展高度绑定,改变了农民与新型经营主体之间的对立和竞争关系。


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