核心提示  “县域群经济”本质是打破传统县域行政边界限制，以空间邻近、产业关联、要素流动为纽带，将毗邻县域多个城镇（或邻近县域的城镇）整合为协同发展的城镇群经济共同体。这不仅是空间模式的创新，更能为四川“五区共兴”破解单个县域发展动能不足、产业竞争力弱、城乡差距大等现实问题。“十五五”时期，四川各市州要聚焦规划协同、要素流动、产业联动、公共服务、治理保障等核心维度，构建和完善“县域群经济”协调发展的体制机制。

县域经济是国民经济的基本单元，既是“十五五”时期谱写中国式现代化四川篇章和“五区共兴”的“稳定器”，也是四川高质量发展的“活力源”。随着新型城镇化和区域协调发展战略推动、交通基础设施改善、市场一体化需求、县域经济发展的空间拓展，出现了跨县域经济区与行政区适度分离的城镇群逻辑，“县域群经济”也随之而生。“十五五”时期，四川各市州要深入贯彻落实党的二十届四中全会精神，抢抓以人为本的新型城镇化机遇，注重培育发展“县域群经济”，促进各市州的高质量发展，为全省“五区共兴”铸造更加厚实的“底座”。

“县域群经济”

是县域经济的新形态

“县域群经济”作为县域经济的新形态，本质是打破传统县域行政边界限制，以空间邻近、产业关联、要素流动为纽带，将毗邻县域多个城镇（或邻近县域的城镇）整合为协同发展的城镇群经济共同体，是县域经济从“单点发展”向“集群协同”演进的必然结果。

传统县域经济多以县城为单一增长极，乡镇发展相对滞后，存在县城虹吸过强、乡镇功能薄弱、要素流动不畅等问题。而“县域群经济”则通过重构县域空间经济格局，破解了这一困境。“县域群经济”成为县域经济新形态，符合城镇群经济的核心逻辑。

空间维度：从行政区划分割到经济空间整合。县域群或城镇群的不同城镇（如县城、中心镇、专业镇）往往存在区位差异，但传统行政壁垒导致空间资源碎片化。而“县域群经济”通过统一规划空间布局，划定“核心增长极—特色功能镇—乡村配套区”等层级，推动城镇间基础设施互联互通，实现1+1＞2的空间聚合效应。通过“半小时到1小时交通圈”和“数字治理平台”整合空间资源，形成多县城辐射、多乡镇互补的空间格局。  

产业维度：从各县单打独斗到跨县域产业集群协同。县域经济的核心竞争力往往依赖主导产业，但在传统模式下，各县域的乡镇产业往往存在“小而散”现象。例如，某县多个乡镇都发展机械加工，却因缺乏分工导致同质化竞争、资源浪费。而“县域群经济”通过产业立园满园和建圈强链，推动多县域城镇间形成上下游分工、差异化配套的产业生态。核心城镇（如城镇群中的县城）聚焦研发设计、品牌营销、总部经济等高端环节，特色城镇聚焦中间制造、配套加工等环节，边缘乡镇聚焦原材料供应、初级加工等。

“县域群经济”这种差异化和错位分工，既避免了各市州县域经济的过度内卷，又形成了完整的产业闭环，让县域主导产业从单个企业优势升级为集群生态优势。

要素维度：从要素单向流动到要素多向循环。传统县域经济中，人才、资金、技术等要素多向县城单向流动，乡镇和农村沦为要素输出地。而“县域群经济”通过构建城乡要素双向流动机制，激活了镇（乡）村的内生潜力和动力。

在“县域群经济”运行中，县城的技术人才可通过“周末工作站”“技术下乡”方式服务乡镇产业；县城的金融机构可通过“县域统一信贷平台”实现城乡全覆盖；县城的产业创新平台向乡村企业开放共享。要素的多向循环，让乡村从被动承接转向主动参与，真正实现城乡融合发展。

重要实践价值

“县域群经济”不仅是空间模式的创新，更能为四川“五区共兴”破解单个县域发展动能不足、产业竞争力弱、城乡差距大等现实问题。

“县域群经济”有助于为“五区共兴”拓展市场空间。“县域群经济”通过打破行政边界，实现交通、信息、物流等基础设施的互联互通，为要素自由流动创造条件。同时通过内部整合强基础、外部协同拓空间、特色升级树标杆，不仅填补了单个县域市场小、竞争力弱的短板，更让四川“五区”从各自为政转向协同共赢，为“五区共兴”提供了市场扩容—产业升级—区域联动的良性循环动力。

一是“县域群经济”扩容“五区”内部统一市场。单个县域因人口规模有限、消费能力分散、产业配套不足，往往面临本地市场小、产业断链的困境。“县域群经济”通过“空间联动+要素互通”，将分散的县域市场整合为区域统一大市场，为“五区”内部产业循环提供更广阔的需求支撑。

二是“县域群经济”强化了“五区”功能互补，突破外部市场边界。四川“五区”，如成都平原的科创、攀西的钒钛、川东北的天然气、川西北的生态旅游等，资源禀赋差异明显。“县域群经济”通过“五区”间的县域协作，将单一县域的资源优势转化为区域竞争优势，进而突破省域、全国乃至国际市场边界。

三是“县域群经济”激活了县域特色资源，升级细分市场竞争力。“五区共兴”并非同质化发展，而是特色化协同。“县域群经济”通过整合各市州甚至跨市州同一经济区内的特色县域资源，打造细分市场标杆，让四川县域特色产业从“小而散”升级为“专而强”，进而占据全国乃至全球细分市场高地。

“县域群经济”有助于深化“五区共兴”中的产业协同。“县域群经济”有助于破解县域经济规模小、抗风险能力弱的困境。单个县域的经济总量有限，面对市场波动时抗风险能力弱；而县域群（城镇群）通过资源整合，能提高县域经济的韧性。县域要形成具有竞争力的主导产业，单靠县城的单点支撑难以形成规模效应；而“县域群经济”能整合更多的资源，通过产业集群化布局，促进传统产业数转智改、新兴产业建圈强链、未来产业向新突破，快速壮大主导产业规模。

“县域群经济”有利于构建区域创新网络。因地制宜培育和发展新质生产力，依托龙头企业、高校和科研院所共建研发中心与成果转化平台，推动科技创新资源在组团内快速流动与应用。县域群内众多企业集聚，能够实现生产要素的规模化利用，降低生产成本，提高生产效率。

“县域群经济”可以促进产业链上下游在不同县域的合理布局，实现产业链的延伸和完善。同时，群内各县通过协同发展，共同培育县域群特色品牌，提升品牌的知名度和影响力。

“县域群经济”有助于催生“五区共兴”中的城乡融合。“县域群经济”的核心是以城带乡、以乡补城。城镇的产业、公共服务向乡村延伸，乡村的生态、农业资源向城镇输送，真正实现城镇化与乡村振兴协同推进。“县域群经济”通过发展乡村地区特色产业，实现城乡产业的融合，带动县域经济的整体增长，从而为农村地区的基础设施建设和公共服务提供更多的资金支持。继而提升农村教育、医疗、文化等公共服务水平，改善农村居民的生活质量。

健全“县域群经济”体制机制

“县域群经济”体制机制的健全与否，直接决定了县域群能否从地理相邻走向功能相融。“十五五”时期，四川各市州要聚焦规划协同、要素流动、产业联动、公共服务、治理保障等核心维度，构建和完善“县域群经济”协调发展的体制机制。

构建和完善“顶层共绘”的规划协同机制，打破各自为政的空间壁垒。“县域群经济”发展的前提是“规划同图”，避免因行政边界导致的重复建设、资源浪费或功能冲突。因此，需建立健全跨县域的规划协同体系。

一是建立跨县域规划编制机制。由市州政府牵头，按照经济区与行政区适度分离的底层逻辑，因地制宜规划特色县域群，组建由县域群各县域政府、专业规划机构、企业代表共同参与的“县域群规划编制委员会”，统一编制《县域群空间发展总体规划》及产业、交通、生态等专项规划。明确各县域的核心功能定位，如A县侧重农业产业化、B县侧重制造业配套、C县侧重文旅服务，避免县域群内各县域的同质化内卷。

二是推行规划“刚性衔接”制度。将县域群总体规划纳入各县域政府的绩效考核指标，明确“未纳入协同规划的项目不审批”“与群内功能定位冲突的项目坚决否决”，确保各县域规划与县域群的整体规划保持一致。

三是建立规划动态调整机制。每3—5年根据“县域群经济”发展实际、产业变革趋势对规划进行评估修订，确保规划的前瞻性与适应性。

构建和完善“双向畅通”的要素流动机制，破解“资源锁定” 的县域局限。“县域群经济”的核心竞争力在于要素（人才、资金、土地、数据）的自由流动与高效配置。需通过体制机制创新，打破要素在县域间的隐性壁垒。

一是人才要素从各自引才向协同育才用才转变。建立县域群人才“共享池”，统一发布人才需求目录，推行人才资格互认、跨域兼职，解决县域单独引才成本高、留才难的问题。联合建设人才公寓、子女教育“绿色通道”、医疗保障跨域结算平台，让人才在县域群内“工作在多地、生活无顾虑”。推动县域群内各县域政府部门、科研机构、高校、国有企业等单位干部，跨区域、跨部门、跨单位挂职锻炼、轮岗任职、联合培训等交流活动，打破行政壁垒和思维定式，提升县域群协同管理水平，让县域群内城镇之间不仅“地缘相近”而且“人心相通”。    

二是土地要素从县域自供向群内统筹集约利用转变。推行县域群土地指标跨域调剂，在省级下达的建设用地指标总量内，允许工业基础好、用地需求大的县域向土地充裕但开发能力弱的县域“购买”指标，同时要求调剂收益反哺调出县的农业现代化或生态保护，实现土地增值收益共享。探索产业用地跨域合作模式，通过在对方区域或第三方区域设立研发、孵化、转化、产业化等“此地”与“异地”协同的“创新—转化”双飞地，打破传统行政区划限制，推动创新要素在更大范围、更高层次上实现优化配置。通过建设研发中心、联合实验室、孵化器等载体，吸引当地高端人才团队开展前沿技术研究和初创项目孵化。待项目培育成熟后，再将成果带回本地进行产业化，实现研发在外地、转化在本地。为此，要建立健全“双飞地”建设风险共担和利益共享机制。“双飞地”产生的GDP、税收、收益，按照共建方的出资比例、投入资源以及契约等进行合理分成和分配。

三是资金与数据要素从分散运营向协同赋能转变。支持县域群设立协同发展基金，由各县域政府共同出资，吸引社会资本参与，重点支持跨县域的产业链项目、基础设施互联互通项目（如跨县公路、水利工程），避免资金在单个县域碎片化使用。搭建县域群数据共享平台，推动农业（如农产品产销数据）、工业（如产业链配套数据）、政务（如企业信用、市场监管数据）等数据在县域间“脱敏共享”。

构建和完善“链群共生”的产业联动机制，支撑“建圈强链”的县域协同。县域群的产业发展需避免“小而全”的分散布局，通过体制机制引导各县域聚焦主导产业，形成上下游配套、左右岸协同的产业链集群。

一是在“链长+链主+基金+服务平台”基础上，建立“产业链分工清单”制度。基于各县域的资源禀赋（如原料、劳动力、技术），明确群内主导产业链的县域分工。例如，某食品加工县域群可规定上游种植在A县（农业县）、中游加工在B县（工业县）、下游物流配送在C县（交通枢纽县），并引导鼓励企业按分工布局，避免各县都搞同质化加工、都争抢低端物流的内卷。

二是完善跨域产业链服务体系。组建县域群产业链建圈强链专班，由群内龙头企业牵头，联合各县域的工信、商务部门，提供全链条协同服务。帮助上游县域的原材料企业与下游县域的加工企业签订长期供货协议，协调解决物流成本高、质量标准不统一等问题；针对产业链短板，组织群内企业联合攻关，共同培育本地配套企业。

三是推动产业品牌协同打造。对群内共性产业要整合资源打造“县域群公共品牌”，统一标准、统一宣传、统一营销，避免单个县域品牌小、影响力弱的问题，提升整体市场竞争力。

构建和完善“普惠共享”的公共服务机制，缩小“城乡差距”与“县域差距”。县域群的协调发展不仅是经济协同，更需实现公共服务的均等化，让群内居民共享发展成果，推进城乡融合和共同富裕。

一是基础设施“互联互通”。重点推进“县域群内半小时到1小时通勤圈”建设，统一规划跨县域公交、客运线路，降低人员、货物流动成本。联合建设跨县域电网、供水工程，避免重复建设，确保群内能源、水资源供应稳定。

二是公共服务“跨域同质”。推行“县域群内学校结对帮扶”（如优质中学与薄弱中学共享师资、课程资源）、“医院医联体”建设。

三是政务服务建设“县域群政务服务一体化平台”，实现企业注册、社保办理、证件补办等事项跨县通办、一次办好，避免企业和群众多地跑、反复跑。

四是生态环保“联防联治”，建立县域群生态环境统一监测、联合执法、协同治理机制。针对跨县域河流，统一制定水质标准，明确各县域的污染治理责任；针对大气污染，联合管控工业排放、秸秆焚烧，避免一家污染、全域受害，实现经济发展与生态保护协同推进。

构建“多元共治”的治理保障机制，避免“协同失灵”的制度风险。“县域群经济”的协调发展，往往涉及多个行政主体，需建立经济、行政、法律手段合力运行的权责利清晰、运转高效的治理机制，确保各项协同举措落地见效。

一是建立多层级协调机构。决策层上，由市州政府牵头，成立 “县域群经济”发展领导小组，定期召开会议研究重大规划、重大项目、重大政策；协调层上，组建县域群协同发展办公室作为常设机构，可设在市州发展改革委，负责日常协调、项目推进、考核监督；执行层上，吸纳县域群内龙头企业、行业协会、高校科研机构等代表，成立县域群发展项目执行工作专班，抓好项目的落地，监督政策的执行。

二是建立“责权利对等”的利益分配与补偿机制。对跨县域项目产生的税收、GDP、就业等效益，按投入比例、贡献大小制定合理的分配方案。对承担生态保护、农业保障等非经济主导功能的县域，由县域群内其他县域通过“财政转移支付”“生态补偿基金”给予补贴，或给予特殊项目支持，避免“谁保护、谁吃亏”“谁发展、谁受益”的失衡。

三是建立“量化刚性”的考核监督机制。将县域群协同发展成效纳入各县域政府的绩效考核体系，考核指标包括要素流动效率、产业协同水平、公共服务均等化程度等。各市州对协同不力的县域进行约谈、问责，对成效显著的给予政策倾斜、资金奖励。

     杨继瑞

     西南财经大学成渝经济区发展研究院院长、四川省县域经济学会副会长

     汪锐

     西南财经大学成渝经济区发展研究院企业所所长