专家语粹

　　乡村治理是国家治理的一个基础，而且又是重要组成部分。改革开放以来，中国村庄数量随着城市化进程趋向减少，但今后几十年内，仍然会有大量人口滞留于农村，村庄转型仍将是今后中国农村转型的基本层面和基本问题。

　　在地理、生产、文化与治理上都具有特殊性的农村，一方面越来越被卷入市场经济乃至于社会的建构过程，另一方面日益被纳入现代国家治理的过程。

　　相对于亲民色彩较浓的服务型政府而言，“亲资本”的发展型政府创造了大得多的寻租和腐败空间，这使得地方官员更青睐发展型范式而不是服务型范式。后者在逻辑和实务上都要求权力与资本保持距离，这无疑会大大缩减地方官员获取灰色收益的机会。

　　县域治理的有效性还高度依赖于部门整合：基层政府的职能部门与财政部门之间的职能分工。

　　以城乡联动破解乡村治理难题

　　【农业部农村经济研究中心主任、研究员 宋洪远】

　　乡村治理是国家治理的基础和重要组成部分。比方说辛亥革命之后的民国时期，也有国家的治理体系，乡村治理就是以乡镇治理为主，当时也是政府方面主导。再比方说在改革开放之前，当时我们乡村治理是人民公社体系，三级所有、队为基础。改革开放之后，我们乡村治理结构又变了，形成了乡镇村治的治理体系。从这个演变过程就可以看出，乡村治理是国家治理的一个基础而且是重要组成部分。由于中国农村人口大部分移入城市将有一个漫长过程，大量村庄今后仍将长期存在，发挥组织农村人口生活生产的功能。改革开放以来，中国村庄数量随着城市化进程趋向减少，但今后几十年内，仍然会有大量人口滞留于农村，村庄转型仍将是今后中国农村转型的基本层面和基本问题。

　　按照治理体系和治理能力现代化的要求，乡村治理到现在面临哪些新的挑战?我有一些数据，大家可以做一个判断，或者做一个交流讨论。比如说，从改革开放以来，乡这样一个单元，从1990年最高时期的5.6万个，到2012年已经减少到了3.3万个。村民委员会在1990年最高的时候是74万个，2012年是59万个，这是结构的变化。再看看人口的变化，我们过去的农村人口比较多，到了2012年的时候城市人口已经超过了农村人口，反过来了。还有，劳动力结构有比较大的变化，我们说农民工2亿多，但是在农民工里面特别有意思的是62.2%的比例是到外地就业的，还有37.8%的是在县以下，我们叫当地就业。这样的结构变化给我们提出了什么问题?即国家其他方面的变化都在推进，乡村治理体系应该适应其他体系现代化的发展，以推进我们的体系结构调整。

　　中国农村转型、村庄转型的巨大困难固然是由于农村地区广大、人口数量巨大、经济基础薄弱，但更主要的是由于这种转型具有特殊的社会内容和性质，即在地理、生产、文化与治理上都具有特殊性的农村，一方面越来越被卷入市场经济乃至于社会的建构过程，另一方面日益被纳入现代国家治理的过程。这意味着国家与农村、市场与农村、城市与农村这三组基本关系的重新整理安排。这是中国农村社会从未经历的巨大转变。其转变方式、过程与前景，取决于国家、市场、城市对农村的态度，也取决于农村对国家、市场、城市的态度。正是在这个意义上，观察村庄转型也可以被视为观察村庄关系的转型。

　　关于农村与市场，已经很少有人会否认转型国家的村庄需要重建与市场的关系：农业要想成为国民经济的增长点，农村和农民要想在商品经济中获得收益，就需要改变生产与消费均衡的传统小农经济模式，确立商品化的农业经济，并建立有效的市场链接;国家也要增加对农村经济的投资和保障，提高农村人口的技能并促进他们向城镇移民。为了实现农产品的商品化，村庄和农户还需要相应转变围绕生产消费均衡模式的生产与组织方式，包括改变村庄内部经济结构——需要发展非粮种植、养殖等以提高农产品的价值，在可能情况下还需发展工业增加非农就业，为此还需要改变农村与农民的经济、政治与社会组织方式，改变农民的人力资本构成，以提高小农户的创新能力和竞争力等等。

　　我们提出了要推进国家治理体系和治理能力现代化，那乡村治理怎么办呢?现在我们主要的单元是在行政村。那么我们的所有权有两种，一种是在村民委员会，占62%。一种是在经济小组，占38%。那么能不能考虑在土地所有权属于经济小组的地方适用村民自治呢?这样不更便于管理吗?比方说，一些地方搞新型社区建设，推进村庄自治。那么集中设施建设的地方是不是也可以搞村民自治?所以随着社会结构的变化，整个国家的其他方面的现代化发展，比如说农业化、信息化等，都涉及到现代化治理要求。

　　总的来看，农村改革要坚持以增强农业农村发展活力为目的，深入推进城乡改革联动。加快完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。一方面，以促进人口城镇化为核心，以促进农民工市民化为重点，改革创新城镇户籍、住房、就业、就学和社会保障制度，增强城镇化对新农村建设的拉力。另一方面，以落实维护农民土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权为重点，切实保障农民财产权利和经济利益;创新农村社会管理，完善乡村治理机制，培育农村社会组织，健全农民权益维护机制，建立农村社会安全保障机制，增强新农村建设对城镇化的推力。

　　当前县域治理面临三大挑战

　　【中央财经大学财经研究院院长、教授 王雍君】

　　在新的改革时期，县域治理面临的难题和挑战，概括起来有三个方面。

　　第一，角色转型——从发展主导型政府转向服务主导型政府。长期以来，基层政府为70%以上的中国人提供了70%以上的公共服务。基层政府具有贴近当地人民的独特优势，这使其最适合担任服务型政府的主角。经过30多年的成长，多数基层辖区中的民间部门得到长足发展，矫正协调失灵和资本投资的能力大为增强。基层政府继续扮演发展型政府角色变得越来越不合时宜。然而，妨碍政府角色转型的因素很多也很强大，包括重经济问责轻服务问责、自有财力不足(诱使基层政府把创收放在首位)等;缺乏基本公共服务的全国最低标准和服务质量的有效监管机制，也是重要因素。此外，相对于亲民色彩较浓的服务型政府而言，“亲资本”的发展型政府创造了大得多的寻租和腐败空间，这使地方官员更青睐发展型范式而不是服务型范式。后者在逻辑和实务上都要求权力与资本保持距离，这无疑会大大缩减地方官员获取灰色收益的机会。

　　第二，有效分权——从部门主导型集权转向基层主导型分权。中国的政治与行政体制强调对基层政府实施自上而下的控制。这有其合理性，特别是当控制的目的锁定为约束地方官员向当地人民负责。但必须看到，控制取向与建设服务型政府所要求的分权取向之间，存在显而易见和持久的冲突。基层政府必须有两类基本的决策自主权：财政决策权和地方规划权。两类权力的下沉在当前背景下变得日益重要和紧迫。主要困难在于：上级政府的哪个部门愿意将其掌控的财权和事权让渡给基层政府呢?部门利益、地方利益以及国家利益的纠结与对立由来已久、根深蒂固，成为一团剪不断理还乱的乱麻。

　　中国的中央集权本质上是部门集权。高层级政府直属的数目庞大的部门，将中央政府整体的事权(政策与规划的制定与实施)与财权分割得支离破碎，形成部门权力与利益网络，地方政府也被强制纳入到这个网络中。部门集权与地方分权间的冲突，严重削弱了地方自主治理的能力、创造性和主动性。不言而喻，只有高层级政府部门将基层事务的决策权，特别是规划权和财政拨款与支出权，一篮子下沉到基层政府，同时自下而上和自上而下的监管机制能够正常发挥作用时，有效分权的格局才能逐步形成。

　　第三，部门间整合——政府职能在各部门间分配的合理化。县域治理的有效性还高度依赖于部门整合：基层政府的职能部门与财政部门之间的职能分工。原则上，职能部门只管事不管钱，职能集中于部门(战略)规划，财权即拨款和支出权完整地整合到财政部门;后者既管钱又管事。财政部门不管具体的部门事权，而是基于政府政策和战略优先性，引导和约束职能部门制定和实施好部门战略规划，以此作为部门预算和拨款的基础与依据。在此过程中，部门间协调机制非常重要，该机制应在基层党委和政府的主导下运作。

　　职能整合后的财政部门拥有巨大的权力，特别是制定预算和分配拨款的权力。财政决策权的集中化对于加强基层治理能力非常重要，因为这意味着基层政府能够在因地制宜、统筹规划的基础上，自主地决定全部财政资源配置的方向、重点和优先权。这在目前体制下无法实现。然而，如同其他权力一样，财政决策权的集中化也会带来风险。因此，制衡和监管机制的设计非常重要。财政权力在人大和财政部门之间的分配，必须能够满足有效制衡和监管的要求。透明度和参与机制同样必不可少。进一步的部门整合还要考虑党委和政府的权力与责任分配。审计部门、央行国库以及其他监管者的财政角色与职能，也需要厘清、改进和强化。不幸的是，人们经常关注权力与责任的政府间分配，横向的职能分工与整合在很大程度上被忽视了。逻辑上可以推断：即使政府间的纵向分工十分合意，糟糕的横向分工也会导致基层政府缺乏起码的治理能力。

（文章来源：《国家治理》周刊）