党的二十届三中全会指出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，强调要完善城乡融合发展体制机制,促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。我国已进入健全城乡融合发展体制机制、破除城乡二元结构的窗口期，加快畅通城乡要素流动，对于统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴意义重大，事关中国式现代化建设全局。破除阻碍城乡要素流动的体制机制障碍，深化要素市场化配置改革，推动土地、资金、人才等要素实现双向流动，则是推进城乡要素融合发展必须首先抓住的“牛鼻子”和关键所在。

抓住“人、地、钱”三个关节点

相比知识、技术、管理、数据等诸要素，劳动、土地、资本要素的流动融合，即“人、地、钱”问题，涉及面更广、影响更深，在城乡之间流动的有序性和平衡性问题更加突出，是畅通城乡要素双向流动、促进城乡融合发展的关节点。

必须抓住“人”这个关节点。当前主要涉及“两类人”，即农业转移人口和返乡下乡人群在城乡有序迁徙和定居生活。一方面，要让能进城、愿进城的农业转移人口更快更好地融入城市，腾出农业规模化经营空间；另一方面，要让新农人“归心农村、融入农村”，带动城市要素向乡村汇聚。目前，我国劳动力在城乡之间已经基本实现自由流动，但是不少农业转移人口仍没有真正在城市落户，也难以融入城市。同时，由于返乡下乡人口在农村的权益没有得到有效保障，人才向乡村流动也不太充分。

必须抓住“地”这个关节点。土地作为重要经济发展要素，不仅关系到新型城镇化建设的用地供给，也影响到乡村产业发展效率、农民财产权益实现。促进城乡融合发展，关键要处理好农民和土地的关系。然而，我国城乡之间“人”的流动与“地”的优化配置尚未同步，使一些农村宅基地闲置，而一些下乡经营主体的合理用地需求却得不到保障。

必须抓住“钱”这个关节点。近年来，我国乡村振兴资金来源渠道不断拓宽，基本形成财政优先保障、金融重点支持、社会积极参与的多元投入格局，但是财政支农资金效率效能尚待提高，农村普惠金融覆盖深度不足，农村产权抵押融资的总体规模不大，工商资本下乡面临不少壁垒，乡村振兴资金缺口依然较大。这既有体制机制原因，也与农业回报率不高有关。因此，从根本而言，促进资本要素更多向乡村流动，需要充分挖掘乡村多元价值、加强农业产业链和供应链建设。

做好“人、地、钱、立”

四篇大文章

为全面落实中央决策部署，四川省委着眼解决城乡要素流动不畅问题，提出准确把握“重点在县域、难点在乡村”的重大判断，并按照“抓好两端、畅通中间”的工作思路，紧紧扭住“人、地、钱”三个关节点，做好“人、地、钱、立” 四篇文章，促进城乡要素双向流动，推动县域城乡融合高质量发展。

做好“人”文章，让乡村人才队伍引得来、留得住。要切实解决好农业转移人口市民化和城市人才入乡返乡激励机制设计，着力促进人口在城乡双向迁徙。一是加大城乡人才培育力度。大力实施“人才强县”战略，深入推进“梧桐工程”，持续开展“千名本土人才培育行动”，健全“1+1+N”人才引进、培育、评价、激励机制。聚焦项目管理、新兴产业、金融财税、国企管理等培养引进各方英才，通过外出研学考察、专题培训等方式，培育一批懂技术、会经营、爱农村的乡村人才队伍。实施乡村“头雁”培育计划，依托开放大学等学历提升平台，重点面向村党组织书记、致富带头人、退役军人、网格员等实施学历提升工程，打造一支乡村振兴带头人队伍。二是加大农村人才扶持力度。持续实施“三支一扶”计划、农村特岗教师计划、大学生志愿服务西部计划等服务基层项目，继续选派市县部门优秀年轻干部到村任职，完善人才上挂下派双向流动制度。建立健全农业科技、农村电商、返乡创业等各类人才下乡激励保障机制，吸引外流人员返乡，解决人力资源匮乏问题。比如，支持高校毕业生、退役军人、进城务工人员等青年人才返乡下乡就业创业，落实就业补助、创业补贴、一次性奖补、贴息贷款、租金减免等扶持政策，推动各类人才向乡村聚集。三是加大人才服务保障力度。改造提升乡镇便民服务中心、综合文化站、综治中心，补强镇（乡、街道）功能，完善公共服务供给，优化 “一站式” 便民服务。同时，实施文化教育、医疗卫生“帮乡带村”计划，加强县域中小学幼儿园集团化办学、医共体建设，推行教师“县管校聘”、医疗卫生人才“县管乡用”“乡聘村用”机制，促进城乡教育资源均衡配置、县镇村医疗卫生资源共享。要对返乡下乡创业人员，在证照办理、金融担保、技能培训等方面提供服务保障。

做活“地”文章，让农村土地资源保得住、盘得活。要盘活存量土地，最大限度发挥土地资源利用价值，着力优化城乡土地资源配置。一是提高土地使用效率。县级自然资源和规划部门要加强国土空间规划管控，编好镇村片区发展规划，全面提高集约节约用地水平。县和乡镇要通过存量建设用地、设施农用地、增减挂钩指标覆盖、宅基地审批置换、国有建设用地征用等方式，精准保障用地需求。在保障农民土地权益的基础上，要积极开展“提升自然资源资产价值”等改革试点，稳慎推动土地入市，探索形成自然资源资产价值集成出让典型案例，总结形成可借鉴、可复制、可推广的集成出让试点经验。要持续开展流出耕地恢复、撂荒地治理工作，在保持土地承包关系稳定和农民自愿的前提下，健全流转服务体系，提高耕地利用效率和宜机化水平，吸引农业资源要素向乡村流动。二是激发土地要素活力。结合县域实际，继续探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权”分置改革，在保障农村土地承包权、集体收益分配权的前提下，支持引导农民依法自愿有偿转让上述权益。借助农交所的农村产权交易平台，探索建立符合市场规律的农村宅基地退出补偿和规范有序流转的机制。鼓励村集体和村民盘活闲置宅基地和闲置住宅，引导农民群众发展乡村民宿、餐饮、百货等业态，参与经营服务，促进增收致富。三是加强土地要素集聚。盘活国有存量建设用地、农村闲置集体建设用地资源，鼓励农村散居村民按照“一户一宅”“建新拆旧”“增减挂钩”的政策向场镇周边集聚，通过农用地转用、集体建设用地占用等方式配套公益性、公建类设施，有效提升居住品质。鼓励和支持农民有序流转土地，推进土地适度规模经营，通过高标准农田、水利基础设施建设，对土地进行系统整理和宜机化改造，实现管理、采收、筛选等环节智能化、机械化，破解土地碎片化难题。

做足“钱”文章，让乡村建设资金有保障、落到位。要加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，着力拓展乡村建设资金来源渠道。一是强化财政优先保障。坚持“规划项目化、项目资金化”的原则，县政府加大对农村建设项目的财政资金倾斜力度，统筹整合省市县各级涉农资金，提高资金配置效率。县财政逐年提高乡村建设投入占一般公共预算支出比例，稳步提升土地出让收入用于乡村建设比例。在债务风险可控前提下，积极推进城乡融合公益性项目申报发行政府债券，用于县域城乡融合发展各类项目。加大县财政对增收产业扶持比重，带动县内国资国企优化投融资机制和参与渠道。二是强化金融重点倾斜。加强“银政担企”四方合作，推动金融机构基础服务延伸下沉，引导贷款担保等金融业务向农业农村转移，鼓励符合条件的经营主体申报乡村振兴基金，推动金融资本助力城乡融合发展。农业发展银行、农村商业银行等金融机构加大金融支持力度，聚焦小微产业园、农田水利建设、农业机械化、农产品初深加工等方面的项目，提供中长期信贷支持。稳慎探索农村承包地经营权、农民房屋财产权等担保融资业务，所贷资金主要用于农业发展和农户经营。三是强化社会资本参与。县级相关部门定期发布现代农业产业项目机会清单，积极运用财政贴息、风险担保等手段，设立农业产业发展贷款风险补偿金。建立涉农资金统筹整合长效机制，用政府购买服务方式，外包居家养老等乡村服务项目，有序吸引更多社会资本参与城乡融合发展。加大社会资本招引力度，搭建政企合作平台，提供政策支持，引导社会资本投向规模化农业生产、农产品加工、乡村旅游、休闲农业等领域，助力乡村全面振兴。包装符合条件的有吸引力、有特色的乡村建设项目，打捆打包按规定由经营主体实施，撬动更多社会资本参与乡村建设。

做优“立”文章，让城乡要素流动无障碍、畅起来。要建立完善城乡融合发展体制机制，深化要素市场化配置改革，推动土地、资金、人才等要素双向流动、融合发展，着力破除阻碍城乡要素流动的体制机制障碍。一是创新人才流动激励机制。在城镇端，深化户籍制度改革，完善人才引进、培养、使用、评价和激励机制，健全支持农业转移人口市民化的“人、地、钱”配套政策，加快实现城镇基本公共服务全覆盖常住人口，让进城务工人员也能享受到当地居民的公共服务，推动进城农民转变为“新市民”。在农村端，健全农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权的市场化退出机制和配套政策，完善乡村人才振兴体制机制，激励专业人才服务乡村建设，支持各类人才返乡入乡创业，引导乡贤群体投资乡村发展，推动返乡下乡人才发展为“新乡民”“新农人”“新乡贤”。二是完善土地资源配置机制。加快农村“三块地”制度改革：即完善农村承包地“三权”分置制度，进一步放活经营权；探索宅基地“三权”分置有效实现形式，鼓励依法依规盘活利用闲置宅基地和闲置房屋；推进集体经营性建设用地入市，实现城乡土地同权同价。持续完善耕地占补平衡制度，各类耕地占用纳入县上统一管理。规范开展城乡建设用地增减挂钩，完善审批实施程序、节余指标调剂及收益分配机制，优先保障乡村产业发展、乡村建设用地。探索建立农村集体建设用地出让、租赁、入股等有序流转制度，鼓励对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用，保障农村一二三产业融合发展用地。三是健全多样化投融资机制。加快建立工商资本联农带农机制，健全促进农村储蓄更多转化为农村投资制度，通过财政、金融政策的协调配合，有效发挥财政资金的引导作用，吸引更多金融资本、社会资本投向乡村。在不新增地方政府隐性债务前提下，引导银行业金融机构加大对农村基础设施建设的信贷支持力度。同时，完善财政支农长效机制，利用财政资金为乡村“输血”；健全乡村金融服务体系，利用金融资金、社会资本为乡村“造血”；创新农村集体组织自然资源和经济资源盘活机制，利用集体资本为乡村“活血”。

[基金项目：四川省社会科学重点研究基地中国特色社会主义理论体系研究中心资助项目（项目编号 ZTZX25YB20）]

王金玉 中共高县县委党校常务副校长