“凡事剃头挑子一头热，最终很难有一个完美的结局。”在国务院发展研究中心农村经济研究部副主任刘守英看来，中国的城镇化有三种路径：

第一种路径，是最传统的“政府征地、农民被动”模式，虽然可以带来快速的城镇化，但却会推高房价，在获得土地时得罪农民，在楼市得罪买房者，两头不落好。

第二种路径，农民完全自主、自发地城市化。这也是北京郑各庄的模式，在城市圈子外的农民靠产业化发展聚集人口，从产业非农化到人口非农化的模式。从农民获利的角度看，它确实让农民通过房租和产业解决了收入问题，分享了土地级差收益。但是，人们不得不正视的一个现实是，城镇化必须是有规划、有功能分区的，财富的积累必须是有法律保障的。否则，最后的结果一定是不可收拾的，也完全不是我们应该追求的城市化。

刘守英认为，“政府退出，农民自主自发”的城市化模式，将城乡二元体制隔离表现得淋漓尽致，而且强化了这种隔离。第一，整个制度不接纳，村庄不具有在集体土地上建城市的权力；第二，集体土地，只能长苞谷或自己搞乡镇企业，建住宅楼不能允许出卖；第三，村民造城是否符合规划，基础设施、立项批准是否获得批准，不能造成法外经济和城市；第四，房子盖得再漂亮，身份仍然是农民，按照农村的治理结构治理，与城市无法对接；第五，是否会造成村庄腐败，权力、资金、能力大的人是否多占，无公平可言。

相比这两种政府和农民分别“一头热”的模式，刘守英更提倡第三种路径：即“政府主导、农民主体”，政府负责制定空间规划，不管集体还是国有，都可以平等进入市场，农民分享土地收益。

按刘守英的设想，政府不再充当土地经营者，而是作为城市建设的组织者、服务者、制度提供者，主动在规划、土地、基础设施建设、社会保障等方面破解城乡二元体制，打开农民参与城市化的合法大门。

同时，将城乡接合部的土地完全用于解决这一地区的城市化问题，即在城市一体化规划下，完全用于解决农民的居住、产业发展、基础设施建设和社会保障，促进农民的市民化进程。过去农民上楼就不管了，只有土地的城市化没有人的城市化，现在要给农民留一块地，用来发展城市产业，让农民长期分红。