——以广东省为例

县域是城乡结合体，承担着双向服务城乡、带动乡村发展、缩小城乡差距的重要功能。县域经济是城市经济和农村经济的综合体，兼有城市经济和农村经济的共同特点。县域经济是我国经济的薄弱环节，全国大多数县域（含县和县级市）经济规模不大，产业层次偏低，转型升级缓慢，相当一部分县域财政运转困难。近年来，各省采取了大量措施助推县域经济发展，但成效仍然有限。把县域经济发展看作县域工业化和城镇化的过程和结果，本文以广东为例，以工业化的视角考察分析县域经济之困的深层原因，并提出改进县域工业化模式、推动县域工业发展的具体对策。

本文所指县域，主要是指县和县级市。近几年撤县设区的原县（县级市）可视为县域。县域经济包括县城经济、集镇经济、农村经济。县域工业泛指县域范围内的各种工业经济，包括村、镇工业。县域工业化包括农村工业化。

县域经济之困数据解析

广东省共有21个地级以上市，65个市辖区（其中10个区是近几年才由县改区），57个县和县级市。2021年，全省地区生产总值12.44万亿元，折合1.92万亿美元，假如作为一个经济体，广东经济总量已位居世界第10名，超过韩国、俄罗斯、巴西和澳大利亚，趋近于加拿大和意大利。但广东经济发达地区仅限于珠三角核心区6市（广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山），珠三角后发地区（江门、惠州、肇庆）、粤东地区（汕头、汕尾、潮州、揭阳）、粤西地区（湛江、茂名、阳江）、粤北地区（韶关、清远、河源、梅州、云浮）都属于经济不发达地区。区域、城乡发展不协调，是广东现代化进程中需要解决的重大战略问题。

从城区和县域的地区生产总值对比看，全省65个城区中，有20个城区超过1500亿元，其中9个城区超过3000亿元，与此形成巨大反差的是：全省57个县和县级市中，有37个县（县级市）不足300亿元，有20县（县级市）不足150亿元。2021年，中国GDP千亿元县（县级市）共有43个，广东无一入围，位居全省县域经济前三名的博罗县、四会市和惠东县，分别只有741亿元、725亿元和710亿元。

从人均GDP看，2021年，全国人均GDP为 80976元，广东省人均GDP为98285元，珠三角（9市）人均GDP为128264元。广东省57个县（县级市）中，没有一个县域人均GDP达到珠三角平均值；仅有四会市人均GDP（112542元）超过全省平均值；四会市和鹤山市（82396元）人均GDP超过全国平均值。有25个县（县级市）人均GDP不足全国平均值的1/2，有36个县（县级市）人均GDP不足全省平均值的1/2。数据显示，广东作为中国第一经济大省，县域经济整体发展仍然十分落后。

县域经济之困的归因

近年来，关注和研究县域经济的文章颇多，对县域经济发展滞后的归因，主要集中于四点：一是国家的产业和区域发展战略有利于大中城市而不利于小城市和农村，比如国家和各省规划建设以中心城市为主导的都市圈，把重要发展平台部署于大城市，大城市在经济发展方面拥有更多优势，从而导致农村和小城市的生产要素持续流向大城市。二是县域存在区位和交通短板，商业氛围不足，公共服务水平不高，营商环境和创业环境较差。三是县域工业以传统产业为主，处于产业链的低端，企业普遍体量较小、成长性较差。四是县域就业和创业机会不多，户籍人口持续外流，造成劳动力不足，企业用工困难，经济缺乏活力。

上述归因看似有一定道理，其实并非主因。如果以罗斯托的经济发展六阶段理论作为分析的理论基础，发达地区和大中城市在“为经济起飞进行准备的阶段”和“经济起飞阶段”，它们都存在上述类似的问题。探寻造成区域经济发展差距的原因，不能以经济发展的不同阶段进行比较。

事实上，广东县域经济发展具有比较优越的条件。一是区位优势显著。全省均属于沿海地区，粤东、粤西大部临海，粤北内陆与出海口的最远距离也仅有200公里。粤东西北处于珠三角大都会区的周边（被称为“环珠三角地区”），是珠三角主要城市的重要经济腹地，属于珠三角大都会区强辐射带动的范围。二是与珠三角同属广东省。这意味着广东可在一省之内以强有力的措施促进区域协调发展，也意味着省内的经济资源可被充分利用。虽然中心城市享有一些特殊政策，但历届省委、省政府都把促进区域协调发展作为重大战略主题，振兴粤东西北地区和促进县域经济发展的政策从未弱化。三是所有县域实现通高速公路，部分县已通高速铁路，交通闭塞的问题不复存在。很多县域还有多条高速公路和铁路穿境而过，加上国省道和其他快速路，已形成比较发达的交通运输网络。由于交通条件得到极大改善，粤东西北很多县域已经从珠三角的后花园转变为粤企开拓国内大市场、构建双循环新发展格局的前沿地区。

对县域工业化

模式的评价和反思

改革开放后，中国县域工业化经历了两个阶段、两种模式：即城乡全面工业化阶段和农村去工业化阶段、城乡工业共同发展模式和大中城市主导工业化模式。两种工业化模式在价值取向、路径和组织形式上均存在巨大差异，必然造成截然不同的结果。

第一阶段：城乡全面工业化阶段（1978—1997年）。这一阶段，城乡工业共同发展模式为中国工业化的主要模式。这一模式的主要特点是农业和工业、农村和城市、农村工业和城市工业共同发展。全国大多数发达地区，尤其是长三角和珠三角，发轫于村办企业、乡镇企业的工业企业遍地开花、蓬勃发展。这种工业化模式的典型成果便是各地出现的专业镇，它是中国第一代产业集群，以广东、江苏、浙江最为集中。在这一阶段，城市工业以国有经济为主，它的体量还不大，市场主体也不多。农村工业化的发展，不仅推动了城市化进程，农村资本向城市汇聚，还直接推动了城市工业的快速发展。

第二阶段：农村去工业化阶段（1998—2017年）。这一阶段，县域工业化特别是农村工业化的作用受到了轻视，工业向城市集中，农村工业迅速衰落，大中城市主导工业化模式（以工业园区化为特色）为中国工业化的主要模式。发源于20世纪80年代中期的开发区，以广州开发区和天津开发区为代表，经过10余年的建设，取得了令人瞩目的成就，相比村镇工业和专业镇，在土地集约化利用、污染防治和环境保护、产业配套建设、投资环境的改造提升和发展外向型经济等方面，体现出明显的优越性。随着开发区（工业园区）尤其是国家级开发区发展优势日渐显现，国家从上到下，开始将工业化发展的重心放在开发区（工业园区）上。

很多地区纷纷实施“工业进园、以园聚产”（即工业园区化、园区集群化）发展模式，工业化的重心从村、镇、县城迅速向大中城市及其周边地区转移，大部分地区的农村和县域工业迅速衰落。与此同时，经济体制发生重大转型，市场经济法则在各经济领域全面实施，国有经济和集体经济受到了巨大的冲击，大批没有来得及完成技术改造和管理改造的村办工业、镇办工业、县办工业纷纷陷入困境直至破产倒闭。

现行工业化模式的弊端

工业园区化。到2000年，全国所有大中城市都已经建立起省级以上开发区。为了提高办园水平，很多地级以上市（含地级市）提出集中全市资源办好一个开发区（可称为“核心园区”）。目前，国家级开发区（含国家级经开区和国家级高新区）主要来自这些城市全力打造的核心园区。与此同时，新办开发区（工业园区）门槛比以往提高，且需经省级以上政府认定四至范围并批准，工业用地指标也日益收紧。很多县级行政区由于财力有限，没有及时创办开发区（工业园区），因而在国家提高办园标准、压减开发区数量的情况下，失去了创办开发区（工业园区）的机会。即使在广东省，直到2010年前后，全省还有一部分县级行政区没有创办经省级以上政府认可（批准）的开发区（工业园区）。

一县一园化。省、市、县各级坚持“一县一园”的政策，即一个县级行政区集中力量举办一个开发区（工业园区）。各地区推行主体功能区规划，进一步促进工业经济向部分区域尤其是园区集中。在土地整治、环保治理、“退二进三”等政策的驱动下，大批村镇工业被关停整顿或主动退出。这种政策设计使我国后发地区的绝大多数乡镇和村庄失去了工业化的机会，广东省也存在这种情况。由于农村工业的萎缩停滞，农村劳动力无法在家门口就业，只好进城务工经商。广东省粤东西北地区的大批农村劳动力从此开始持续流入珠三角地区，导致县域工业企业出现招工难，村镇和县城发展工业失去了劳动力这个传统而关键的优势。

一县一园化是工业园区化的极端形式。由于全县工业主要集中于一个工业园区，而这个工业园区一般又集中于一两个乡镇，多为县城所在乡镇或邻近县城的乡镇，因而同一个县的绝大多数乡镇失去发展工业的机会，导致绝大多数乡镇失去重要税源，在国家工业化进程中迅速被边缘化。应当看到，欠发达地区基础设施、市政建设、产业配套和公共服务建设水平较低，与县、镇两级财力严重不足有密切关系，而这又反过来影响投资环境的改善。

事实上，全国广大欠发达的县（县级市）通过工业园区化的发展路径，即以县城工业园区带动全县经济发展，成功案例极少。以广东为例，全省57个县（县级市）与10个近几年才撤县设区的县（县级市），即共67个县（市、区），没有一个县（市、区）由于县城（城区）工业园区的带动而进入发达地区之列。笔者进一步分析“中国经济百强县”名单，发现这些经济强县均具有一个显著的特点：工业布局分散于各镇，集镇工业经济比较发达。虽然这些经济强县也会集中打造一个优势开发区（一般成为中心园区或县办园区），但它们通常只是全县用于发展先进制造业和新技术新产业的基地，并且往往在部分乡镇也开辟小型工业园，形成“一区多基地”的办园格局。

园区集群化。各地区在工业园区化的基础上，进一步推动园区产业集群化发展。产业集群是围绕某一主导产业而促成关联企业集聚的商业生态。产业集群化一度成为各地极为重视的发展理念，部分地区甚至将其奉为产业发展的首要原则。但这种理念如果脱离产业发展的基础，过分强调甚至极端化，那么在工业化处于起步阶段的地区就会出现这样一种结果：地方政府花费大量精力引进某一产业的企业，由于投资环境的局限，常常只能引进一些低端项目，这些项目之间的协同效应并不显著，甚至微乎其微。与此同时，这些地区错过了其他产业的发展机遇，从而导致县域工业企业数量偏少，县域产业结构单一。假如坚持产业多门类、多样化发展，每个产业（行业）都能引进一批企业，很多县域培育多元支柱产业就会有更好的后备力量。

大城市主导型工业化。很多笃信“溢出效应”的学者和官员，在思考区域经济发展战略时，常常过度地强调发达地区尤其是中心城市的辐射带动作用，很多县域把接受大城市的辐射带动作为县域经济发展的重要动能和机遇，由此形成大城市主导型工业化模式。

在工业化的早期阶段，城市的生产要素并不会以较大的规模向农村地区扩散。相反，它们还千方百计以极廉价的方式从农村获取生产要素，再把生产要素的产出品推向农村，导致县域草根工业极难生存。

在工业化发展到一定水平，城市工业积累起较强实力之后，主推大城市主导型工业化模式，在紧邻中心城市的一些县（县级市），确实有一定效果。因为大城市与周边地区在经济发展水平上产生了梯度差异，这些邻近大城市的县域具有发展空间和成本洼地，确实能承接大城市的技术和产业溢出。但是，大城市的生产要素往往只集中流向少数县域，大多数县域并不能获得足够的辐射带动，这种现象在环珠三角地区表现得十分明显。事实上，大城市向周边县域转移的产业项目多为生产性项目，处于产业链和价值链的低端，且价值链很短。例如，很多企业将财务运作、研发设计、销售和售后服务等高价值环节留在大城市，转入县域的产业项目清一色为生产基地，其从业人员绝大多数是普通工人，仅有少数管理人员。这些项目既不能为转入地提供较大规模的税收，又不能为流入地创造一些可吸纳中高层次人才的工作岗位。

以广东为例，考察大城市主导型工业化模式，还必须关注到一个重要问题，即2005年之后，珠三角出现产业转移潮并持续至今，同处广东一省的粤东西北地区为何未能充分承接到珠三角地区的产业转移？这可能有两种解释：一种解释是交通的改善，导致“过道效应”，即快速交通干线的开通，为珠三角产业转移提供了便利，使得大量的产业项目得以部署到比粤东西北地区营商环境更好的内地。另一种解释，是广东省促进粤东西北地区发展的政策未能对珠三角的企业产生足够的吸引力。

促进县域经济高质量发展的

对策建议

工业化为各地区带来大量的资金、技术、信息、商品和人才，并带动第一产业、支撑第三产业发展。发展经济学泰斗张培刚先生指出，农业国家或经济落后国家，要想做到经济起飞和经济发展，就必须全面（包括城市和农村）实行工业化。事实上，大至国家和省、中至市县、小至镇村，工业化对于经济发展与现代化都极为重要。目前以大城市主导型工业化、以工业园区化为主要工业化模式，导致县域工业发展空间受限、发展动能受压、发展机制不活、发展环境较差。必须修正这种模式，实施更加包容的工业化政策，把县域工业化作为新一轮工业建设的新战场。

坚持工业兴县战略（制造业当家战略）。正视制造业是强县之基，工业化是县域现代化不可逾越的阶段。正确认识工业化内涵，修正工业化评价标准，把工业基础实力（如工业企业法人单位数量、规模以上工业企业数量）、工业产业结构（如工业门类结构、产值结构、布局结构）、工业产出水平（税收规模、从业者收入、非农就业岗位贡献度）等有关指标纳入工业化评价指标体系。国家和省级层面应支持广大县域（包括县、镇、村三级）继续推进工业化进程。各县（县级市）要坚持制造业当家，优先发展制造业。以镇为单位，争取每个县（县级市）超过75%的乡镇实现工业化。以县为单位，只有全省超过75%的县（县级市和城区）实现工业化，才能确认全省真正实现工业化。

促进工业多基地布局。改变“一县一园”“一城一园”的产业布局思维。只要符合环保标准、土地利用标准、安全生产标准，允许每个县（县级市）规划建设多个工业园区；允许每个乡镇规划建设一个工业集中区。引导工业产业及配套项目沿高速公路、国省道干线、市域快速路和内河航道沿线布局。鼓励多个县级行政区共建共管一条产业带。目前，很多县城和小城镇污水处理厂的实际处理量远低于设计处理量，影响到污水处理厂的运行效率，发展镇域工业，拥有一定的污水处理条件。如果在公路沿线布局工业项目，也能满足工业项目对交通和物流的需求。随着风光发电和储能技术的成熟运用和普及化，县域工业的用能条件也将得到极大的改善，甚至体现于较大的成本优势。

推动乡村工业振兴。在我国拥有14亿多人口的国情下，不管工业化、城镇化进展到哪一步，农业都要发展，乡村都不会消亡，城乡将长期共生并存，这是客观规律。城的比重上升，乡的比重下降，必须依托乡村主动工业化和主动城镇化，让乡村主动接受工业和城市文明，并主动创造出新的工业和城市文明。要围绕实施乡村振兴战略，以新理念新标准推进农村工业化。以行政村为单位，结合村庄规划的要求，支持面积较大、用地条件较好的行政村在适当的位置规划建设一个小型工业区。以省支持、以县统筹、以镇主导、由多个连片村庄沿着公路干线共建一个工业区（工业带）。引导城市工业下乡进村，为城市腾出发展空间，把一些并不造成环境污染的电子装配、机电零部件加工、食品生产、中药材分装、家具、文旅用品、服装制造等轻工项目，布局于农村地区，以吸纳农村劳动力就近就业，并增加农村集体经济收入和乡镇税收。

加大对县域工业化的综合支持力度。一是实施更大力度的减税降费政策。大幅降低县域工业企业的增值税和所得税税率，使税费优惠政策对城市工业项目和外资项目落户县域产生足够的吸引力。对高技术制造业和战略性新兴产业项目落户县域实行更大范围、更大力度的减税降费、退税缓税政策。制定外资企业落户县域的激励措施。二是加强招商引资工作。明确省、市、县三级政府招商责任。坚持省级政府（含省级部门）主动为县域招商，省级政府对外招商的重大项目优先落户县域，争取省级政府每年为每个县引进一个重大投资项目。引导省属国有企业、省（部）属高校和科研机构优先将科技成果转化和产业化项目放到县域。三是实施“乡贤反哺”工程，引导乡贤返乡创业，对本地乡贤回乡创办的工业项目，加大支持力度。四是促进发达地区和落后地区协同发展。坚持发达地区和大中城市与欠发达县域结对帮扶，发达地区重点引导当地企业把增资扩产项目优先落户到对口帮扶的县域。省级政府可引导发达地区的开发区在有关县域建立飞地型园区，支持县（县级市）在发达地区建立异地科创中心。

叶嘉国 广东省社会科学院改革开放与现代化研究所

（本文作者叶嘉国系广东省社会科学院改革开放与现代化研究所研究员）