2021年10月22日，习近平总书记在山东省济南市主持召开深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会指出：“要坚定走绿色低碳发展道路，推动流域经济发展质量变革、效率变革、动力变革。从供需两端入手，落实好能耗双控措施，严格控制‘两高’项目盲目上马，抓紧有序调整能源生产结构，淘汰碳排放量大的落后产能和生产工艺。要着力确保煤炭和电力供应稳定，保障好经济社会运行。”

目前，山东省的经济结构正处于升级和优化期，与发达省份相比，山东的工业、服务业所占比例严重失调，同时城镇化的闲置劳动力资源急需得到进一步的分配。另外，资本过剩、要素收益不均等问题在产业结构转型升级中暴露出一系列的弊端和缺陷。在黄河流域生态保护和高质量发展的背景下，如何促进产业结构优化调整，将是山东省经济发展的关键所在。

 面临的机遇

经济高质量发展是黄河流域高质量发展的重要基础，只有加快推动经济高质量发展，才能为生态环境保护、黄河长治久安、水资源节约集约利用、保护传承弘扬黄河文化等提供物质基础和支撑。

顺应市场的宏观经济政策变动，为黄河流域高质量发展起到拉动作用。在经济发展的过程中，一些市场所需的行业和产业包括信息产业、教育文化、旅游消费等，具有良好的发展前景，且呈现出较高的增速，能够拉动其他产业的兴起。将“三农”、生态建设等作为关键的投资领域，这种趋势日益突出。实际上，山东省在这些投资和消费领域具有一定的优势。文旅产业是推动黄河流域生态保护和高质量发展的先导产业，而在“全域旅游”理念下推进黄河文化精品旅游带建设必将带动金融保险、信息服务等现代服务业规模进一步扩大，电子商务、新材料等新兴产业也将迸发出强大的活力。

以统筹协调发展为重要基础的经济政策的推行，为黄河流域高质量发展提供了必要的条件。黄河流域高质量发展，会提升地区间的竞争力，但是，这种竞争的本质将会发生根本性的变化，即由之前的主要依靠政策、价格等而转为以合作、质量等为核心。单从黄河国家战略的视角上看，要构建形成黄河流域“一轴两区五极”的发展动力格局，促进地区间要素合理流动和高效集聚。通过推行国家方针政策、建设城市群提升地区经济发展水平的趋势已势不可挡。山东省在加快黄河流域高质量发展步伐的进程中身处关键的位置，拥有良好的区域条件。省会济南积极建设黄河流域中心城市，使济南市通过辐射圈在较大程度上解决了城市化发展问题，同时通过全面整合有利的资源或要素，为省会经济的腾飞注入了强劲的动力。

产业政策转型升级与山东省自身的产业特色实现了融合对接。黄河流域高质量发展下一些具有良好发展前景，且居于价值链上游的生产性服务业，如产品研发等；具有较高的创造水平，能够促使生产效率提升的信息产业；高效、技术高端的领先装备制造业等；资源整合利用率高，节约能源、生态环保等产业，这些领域将作为重点扶持对象，政府结合实际情况制定了优惠的税收政策和减免政策等，通过科学、合理的手段来促进产业的振兴和崛起。近些年来，沿黄河流域省份在新能源、电子信息等战略性新兴产业的发展上，已经取得了丰硕的成果，为黄河流域高质量发展提供了必要的条件。

创新驱动发展战略拉动西安—郑州—济南国家级科创走廊建设。实施创新驱动发展战略，以新旧动能转换起步区建设为契机，建设西安—郑州—济南国家级黄河创新廊道。从根本上确保低成本优势逐渐过渡到创新优势，提升科技创新水平，以国际领先技术对沿黄河省份传统产业结构进行改造与优化，可降低经济发展所面临的阻力和障碍，增加经济效益。通过贯彻并落实黄河国家发展战略，确保产业集群创新网络体系走向成熟化，技术创新效应将得到充分的展现。创建地区经济增长极，促进创新集聚区的快速形成，借助创新平台的优势，从不同层面上推动人才链、资本链等链条的深入对接，不断扩大高新技术产业区的范围，为建设西安—郑州—济南国家级科创走廊注入充足的动力。

目前，在实施创新驱动战略的进程中，山东省不仅重视扶持实体经济，大力吸引创新人才，而且还在结合自身实际发展状况的基础上制定和出台了创新驱动战略，这些都为产业集聚营造了较为有利的环境。济南市政府抓住国家级创新平台优化整合契机，主动融入国家创新布局，争取在黄河流域布局一批国家大科学中心、综合性国家产业创新中心、国家技术创新中心、国家制造业创新中心等高端创新平台。除此以外，一大批创新孵化基地的创建，如创新谷、药谷等园区的形成，既为企业的创新发展带来了更多高端人才，又促进了黄河流域产业集聚效应的发挥。

通过与政府、市场建立良好的关系，为黄河流域高质量发展注入充足的动力。随着黄河国家战略的日渐深入，在整个资源配置中市场的决定性作用逐渐彰显，而政府的职能将会得到充分的发挥。通过全方位、深层次的财税体制改革、金融体制改革等，将会较大程度地释放产业结构的红利；通过改革一系列的配套制度，如户籍制度、土地制度等，从而释放城镇化红利；通过推进科技领域改革，可确保企业在开展创新创业活动中获得更多的红利；通过改革教育机制，投入更多的人力资本，拉动就业，减少失业率，可释放人口红利。在健全和完善基本经济制度、优化财税制度及其价格机制等过程中，制定了具有较强实践性的改革战略。通过开放市场经济，增加市场创新创业主体，由此营造出更为有利的经营秩序，使各行各业都能享受到改革带来的好处。

面临的挑战

黄河流域整体上处于工业化中期阶段，亟待加快推动工业化进程、保持一定的经济增长速度、加快产业结构调整和转型升级、上下游区域经济一体化等实现经济的高质量发展。在这一大环境下，山东省面临的产业结构转型升级的问题更为突出。

传统产业转型和过剩产能淘汰的压力进一步加重。随着城市化发展步伐的日渐加快，空气质量明显下降，同时，社会对资源的消耗进一步增加，环境污染加剧，导致环境质量改善的难度加大。传统动能依然是黄河流域各省经济增长的核心支撑，传统产业、高污染高耗能产业在黄河流域经济增长中的比重和贡献率相对较高。在山东省的综合能源消耗中煤炭的耗费量占据了70%以上；黄河流域的重金属、放射性化学物品等长期累积，环境风险日益加大。尤其是中小企业资本实力不够雄厚，更没有能力去更新生产技术及其设备，落后产能挤压了企业的利润空间，债务偿还能力减弱。目前，职工安置费、资产处置费单纯依赖于国家补贴难以得到满足。

产业布局的协调性与地域之间存在差异。在沿黄河流域的9个省份中，山东属于东部地区，河南属于中部地区，其他7个省份属于西部地区。受到区域发展政策等因素的制约，黄河流域内部经济发展存在极大的差异性。作为东部沿海发达地区省份，山东省的GDP总量、工业增加值、地方财政收入、全社会固定资产投资等指标分别是排名第二位的河南省的1.63、1.56、1.79和1.24倍，比青海、宁夏、甘肃、山西、内蒙古、陕西等6个省份的总和还要多。青海省的GDP总量、工业增加值、地方财政收入、全社会固定资产投资等指标仅相当于山东省的3.61%、3.53%、4.04%和7.04%。山东省人均GDP高达72807元，是黄河流域各省份平均值的1.44倍。

对营商环境的优化标准要求更高。服务型政府的职责是创建更为有利的发展环境，在优化企业发展环境上政府有着不可推卸的责任。最近几年，济南市始终将优化营商环境作为一项重要工作，并在实践中取得了良好的业绩。然而，有些部门的办事效率不高，在减少审批流程中，虽然清除了一些违法的审批，但相应的法规机制没有尽快完善和补充，制度在执行中存在诸多的阻力；针对群众所反馈的问题没有迅速采取办法来解决；尽管执法能力提升了，但是服务水平却严重下滑；审批的流程变得简洁了，但审批时间长等问题依旧需要改进。

地区间的要素竞争加大，但山东省依旧需提升核心技术的创新力。沿黄河省份的新兴产业为代表的新动能对于经济增长的支撑较为薄弱，新动能对经济发展的引领支撑不够。如山西省战略性新兴产业增加值占规模以上工业增加值的比重仅为9.8%；陕西省战略性新兴产业增加值占全省GDP的比重为10.8% 。山东省纳入的战略性新兴产业，一些设备、技术无法实现自主研发，这就使新兴产业在面向国际化发展时处于劣势地位。如缺乏新型光伏电池的核心技术、光电等领域的常用技术还需创新、生物制药配套设备亟待完善等。财政资金、技术和人才投入比率偏低，很多中小企业刚刚起步，面临严重的资金缺口。

 对策建议

深入推进黄河国家战略，并积极顺应其发展趋势，同时做好引导工作，这是目前和未来急需完成的工作任务。山东省产业结构转型升级必须以制度供给的优化、要素效率的提升为突破口，通过竭力打造良好的经营秩序，才能在黄河国家战略的大背景下，确保山东省的经济朝着高质量的方向发展。

深刻领会黄河流域高质量发展内涵，树立新的互动发展思维。产业是高质量发展的核心，要加快建设现代化产业体系，夯实黄河流域高质量发展的产业支撑。基于产业结构转型升级，强化政策支撑，构建现代化产业体系，坚定不移地促进黄河流域高质量发展。

在黄河流域高质量发展的过程中，需不断优化产业结构；重点调整发展模式，在确保高效益、高质量的情况下实现稳增长；需要明确全新的发展内容，协调推动产业结构优化升级和新兴产业的崛起，要缩小城乡发展差距，使新产业、新技术齐头并进。产业结构视角下应全力激发企业的创新活力，以创新的意识、改革的思维更高效展现消费、投资和出口的拉动作用。将科技、人才作为开展一切经济活动的重要根基，在全社会弘扬创新创业精神，以促使新动力的形成；要确定新的发展方向，并着重处理好群众所关注的就业、交通、社会保障等问题，在改善民生的同时，重视增强社会活力和经济动力，以营造和谐的社会氛围；应以体制机制为突破口，抓住改革和创新的良机；政府需坚持实事求是的原则，通过刺激内需、优化落后的产能或结构，才可有效应对因经济下行而带来的一系列矛盾。另外，还可让全社会享受发展的果实。

切实转变政府职能，处理好政府与市场关系。坚定不移促改革是优化发展环境的重要突破口。借助改革的力量，转变政府的职能，由市场来配置资源，发挥市场主体的作用，确保经济的健康、平稳和高效运行。要以改革为核心，在转变政府职能时将营商环境的优化作为重点。通过改革优化营商环境，能够营造良好的市场竞争秩序，使交易成本得到有效的控制，减少资源浪费。优化营商环境的核心是依靠完善的体制，从源头上消除腐败现象。全面创建科学的监督问责制度，曝光反面事件，大力惩治和打击腐败行为；政府职能部门则交由广大群众、媒体来进行监督，督促政府提升办事效率。

依靠产业集群集聚效应，构建完整产业体系。充分发挥市场的调控作用、引导作用，以特色产品为核心，以龙头企业为连接点，以关键项目为推动力，优先扶持优势企业，提升产品的规模效应。整合不同企业的资源，完善本地的配套设施，针对缺失的关键环节做出合理的补偿，扶持产业链上的企业，以实现集聚效应。依照产业链—产业集群—产业基地的发展模式，挑选出对产业结构的转型和优化具有指导性，且具有技术优势、产业优势，对经济建设起到拉动作用的高新产业集群。应切实展现产业集群在区域创新、品牌价值提升、专业分工等层面的优势。在产业集群不断壮大的过程中，政府应按照既定的方针政策挑选有发展潜力的产业集群予以定向扶助。    

推动黄河流域产业升级，培育发展科技型企业。一是扶持骨干企业做大做强。实施百强民营企业培育行动，强化要素保障，实施精准服务，着力培育一批十百千亿级民营企业。对主营业务收入每新上一个百亿元、十亿元台阶和首次突破重要台阶的先进制造业和数字经济企业，年营业收入超过一定规模且增速超过全市平均增速的商贸企业和规上服务业企业，总部型企业集团和分行业中财政经济贡献综合评价位居前列的企业，及时兑现各项财政奖励政策。

二是提升中小企业专业化水平。近年来，济南市小企业转型升级深入推进，森峰科技、精诚电子等获评工业和信息化部工业互联网试点示范项目，力诺瑞特新能源、安莉芳服装、金雷科技、东港股份、伊莱特5家企业入选省级绿色工厂（第一批）名单。济南中物九鼎、济南西城软件入选2021年度省级小微企业创业创新示范基地。今后政府将持续加大专精特新、单项冠军、瞪羚、独角兽企业培育力度，强化动态管理、精准服务和全链条培育，引导一批主营业务突出、竞争能力强、成长性好、专注于细分市场的企业，走专精特新发展道路，到2022年，市级以上专精特新、单项冠军、瞪羚、独角兽企业总数达到2000家。推进发展“互联网+中小企业”，推动中小企业上云，支持中小型制造业企业进行智能化生产和数据化应用等数字化改造类项目建设。

三是培育发展科技型企业。建立高新技术企业培育库，对入库企业实施“一对一”培育服务，指导入库企业尽快补齐高新技术企业认定短板。积极推动符合条件的企业进入国家科技型中小企业库，在科技项目申报、创新创业大赛、优惠政策扶持等方面向入库企业倾斜。健全科技资源开放共享机制，用好大型科学仪器设备协作共用网平台，鼓励驻济科研院所、高等院校、大型企业等大型科学仪器资源单位，向民营企业开放研发试验设施和研发仪器，提供科研服务。大力推广中小微企业创新券制度，采取后补助政策资助中小微企业、创新创业团队和创客向高校、科研院所及其他服务机构购买用于创新发展的管理咨询、人力资本、创业辅导、检验检测等专业服务。

优化资源配置，构建黄河流域跨区域产业协作网络。黄河流域产业协同发展中，鼓励各地区立足产业发展基础和资源禀赋，专注于技术研发、产品设计、加工制造、营销服务等产业链的某一环节，通过上下游配套、服务外包等方式与其他地区加强产业联动与协作，构建黄河流域跨区域产业协作网络。

一是建立黄河流域产业转移对接平台，鼓励黄河流域下游地区与中游、上游通过飞地经济、园区共建等多种方式推进产业合作，完善税收分成机制和利益分享机制。加快推动各级各类产业园区（集聚区）高质量发展，为新旧动能转换、建设现代化经济体系提供支撑。同时，加大财政方面的扶持。在短时间内创建一整套完善健全的民营经济发展体系、管理体系和征信评价体系，集中全省的资源适当投到有发展优势的民营企业中。

二是有目的地加大中小企业专项资金发放规模。针对中小型企业需尽快构建成熟的信用担保机制，积极为民营企业提供信贷担保的机会，开发多元化的融资方式。支持民营企业通过不同的筹资渠道来缓解资金不足的压力，如股权融资、项目融资等，针对有良好发展前景的民营企业，可借助资本市场上市来达到融资的目的。完善并推行集合债券、集合票据等直接融资方式，科学引导民间资本创建专业的金融中介服务机构。

三是扶持各大经济园区建设不同规模的厂房，大力支持中小企业的厂房向特色产业园区方向转型，以实现规模效应。全面实施小微企业发展规划，整合优势资源创建一批技术领先、带动效应明显的大中型民营企业。鼓励实力雄厚的中小企业联合大型企业建立多元化的战略合作关系，以壮大自身实力。

加强企业家队伍建设，积极发挥企业家作用。一是创建完善健全的企业家人才队伍联系机制。挑选一批由中央直属的不同类型的投资企业，并组织部分具有一定代表性的企业家开设商业协会，将其作为企业家队伍建设的联系机构，增强与企业家之间的互动，从而为服务企业家提供有利的条件。

二是重视企业家人才培训项目。建立济南市“民营企业100强”发布制度。建立民营企业家表彰制度，济南市委、市政府每5年评选一次优秀民营企业家，其中“杰出民营企业家”5名、“行业领军民营企业家”10名、“优秀民营企业家”20名。实施省会民营企业家素质能力培养提升工程，定期举办民营企业家、新生代民营企业家能力提升班，建立导师帮带、挂职锻炼、教育培训等培养机制，支持帮助民营企业提升持续发展能力。

三是组织开展高层企业家论坛。主动与社会上影响力较大的媒体机构建立合作关系，聘请黄河流域的知名专家、企业家开展各种交流活动，力争在济南创办现代化且特色突出的高级企业家论坛。

四是创建科学、系统的企业家服务机制。积极汲取沿黄河省份的成功经验，以打造一整套成熟的企业家创新创业发展服务模式。如设立政府联系企业家制度，全面了解企业家的思想和实际需求，主动解决其所面临的问题；对先进企业家则给予特色化服务；大力促进企业家与人才之间的交流，以满足企业家的用人之需；重点建设高管评价机制和推荐机制，为企业家创业创新奠定坚实的基础。

孟姝瑱 中共济南市委党校经济管理教研部副教授

（本文系2022年度济南市哲学社科重点课题“基于区域协同发展的济南都市圈一体化进程及其影响因素研”阶段性研究成果）