郡县治则天下安，县域强则中国强。作为政治、经济、社会目标的基本执行单元，县域在推动中国经济社会发展中发挥着重要作用。习近平总书记2023年4月视察广东时强调 ：“要积极推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，加快构建现代乡村产业体系，发展新型农村集体经济，深入实施乡村建设行动，促进共同富裕。”总书记的重要讲话，为推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，促进共同富裕指明了方向。

县域高质量发展

是激发共同富裕的内生动力

什么样的标准算是共同富裕？2021年8月，中央财经委员会召开第十次会议研究促进共同富裕问题。一是人数多，是全体人民的富裕，不是少数人的富裕。二是内容多，物质生活要富裕，精神生活也要富裕。三是步骤多，共同富裕不是整齐划一的平均主义，要分阶段逐步实现。

贫富差距已成为全球性问题。各国对缩小居民收入差距、地区发展差距、中产阶级萎缩高度重视。当前，我国实现共同富裕的关键在于解决好城乡发展不平衡不充分的问题。县域经济社会的兴衰关系到国家各项事业的发展。县域城镇化因其广阔的承载空间、较低的转移成本和户籍门槛，且能较好地维系转移人口的地缘、亲缘关系，对破解城乡发展不平衡不充分问题的作用突出。因此，县域高质量发展既是做大共同富裕“蛋糕”、缩小城乡差距、扩大中等收入群体的重要环节，也是推进公共服务均等化、完善县域福利保障体系和分配机制、促进社会公平公正、促进居民观念转变、激发共同富裕的内生动力。

推进共同富裕的

重点和难点在县城

实现共同富裕的重点在县城。实现共同富裕目标，县域发展是重点。县域发展对我国共同富裕事业具有“提纲挈领”的关键作用。县域发展关联着三大差距，即城乡差距、地区差距和群体差距。扎实推动共同富裕须密切关注县域空间，更要关注县域的不平衡不充分发展问题，通过解决这些问题，实现县域整体发展的稳定性、持续性和包容性。

一是县域是共同富裕的主战场。随着工业化和城市化的推进，虽然经济中心逐渐倾向于大城市，但是县域经济占全国GDP的比重仍然高达60%左右，县域人口仍占总人口的70%左右，特别是农村人口。可以说，没有县域的共同富裕，就谈不上全国的共同富裕。因此，需把县域经济综合实力和竞争力提上去，让老百姓有更多获得感，将强县和富民统一起来。

二是县域是新型城镇化建设的重要载体、中坚力量，是城镇体系的基础组成部分。从连接功能看，县城是新型城镇化的重要组成部分。县城处于“城尾乡头”，一头连接城市，一头连接乡村，是连接城乡的主要纽带，起到承上启下的作用。从空间距离来看，县城贴近广大农民，方便周围农村剩余劳动力来县里打工，方便农民工照顾家庭，减轻大中城市的就业、公共服务和社会治理压力。从功能上看，县城是县域经济、政治、文化和社会的中心，驱动县域经济发展的核心增长极、县域综合服务中心和治理控制中心，在统筹县域城乡发展中发挥着枢纽和统领作用。

三是县域是乡村全面振兴的关键。县域高质量发展可带动县域内农业农村现代化，实现乡村全面振兴，对于打通城市群、国家中心城市、都市圈发展战略与乡村振兴战略之间的连接通道意义重大。县域的特殊资源统筹功能，决定了县域在推进乡村振兴中的独特价值。县域涵盖了我国大多数的农业产业，是乡村产业振兴的重要组成部分，同时，县域具有足够的二、三产业基础，可有效整合与统筹乡村振兴资源。县域组织形态成熟，县级政府职能齐全，其统筹、协调和联动能力较强。

推进共同富裕的难点在县城。一是县域城乡居民收入差距较大。最新资料显示，2022年我国农村居民人均可支配收入达到20133元、实际增长4.2%，城乡居民人均收入比为2.45，比2021年缩小0.05，从世界范围来看仍属于较高水平。此外，县域内城乡居民收入差距较大，农村收入普遍较低，一些低收入人群的收入基础不稳固，返贫致贫的风险较大。

二是县域基础设施和公共服务能力不足。县级基础设施和公共服务建设的资金来源主要包括政府财政投入、金融机构贷款、农村集体投资和其他社会资本等，其中，政府财政投入为主要渠道。除国家级、省级重大区域性基础设施建设外，县域大量非营利性设施的建设都需要自筹资金。我国县域范围内城乡基础设施、公共服务存在明显差距，导致县域资源要素外流，形成县域基本公共服务能力不足的状况。县级教育、医疗、养老等公共设施和公共服务能力不足，不能很好地支撑人口集聚的需要。

三是县域产业聚集度和关联度不高。县域产业配套加工能力偏低，没有形成配套体系。县域内的农业产业同质化现象严重，三次产业之间通过产品供需而形成的互相关联与内在联系度不高，难以形成生产、加工、仓储、销售等产业链各环节的产业集群。支柱产业有效带动相关产业发展的作用不强，工业和信息化融合不足，现代服务业体系发展还不健全。县域产业园区规模普遍较小，缺少辐射带动能力强的龙头企业，产品研发能力不强、产业链协同性不高、产业集聚带动力不强，难以形成集聚效应。县域融资能力较弱，金融功能配置不健全，财政负担重，偿债压力大。

四是县域发展存在“人才瓶颈”。受发展基础、地理条件、人文环境等因素制约，县域人才存量不足、流失严重、结构不佳。受大城市虹吸效应影响，县域对人才的吸引力处于弱势。城市人力资源“返乡入乡”引导不够，支持返乡入乡的政策机制不健全。广大的农村青壮年外出打工较多，造成农村地区缺少劳动力，人才断层、流失问题严重。

五是县域土地制度改革滞后。土地是城乡发展的基础要素。县域土地制度改革迟滞，城乡分割的土地制度抑制城乡人口和资本流动，阻碍土地市场化配置，侵蚀农民权益。表现为：集体所有权主体模糊导致主体利益矛盾，阻碍土地要素顺畅流动，制约农村发展；农地承包权和经营权不稳定，影响农民土地财产权益，农民土地发展权受损；农村发展用地不足与闲置浪费并存，导致国土空间低效开发问题突出。

共同富裕视角下县域发展对策

要围绕“产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴”的总要求实现县域共同富裕。围绕产业振兴，应加快构建现代农业产业体系，推进农业由增产导向转向提质导向；围绕人才振兴，需发挥政策和机制的作用，吸引人才到农村来；围绕文化振兴，应弘扬县域传统文化，推动乡村文化振兴，推进文化和旅游深度融合发展，提升产业产品文化含量，助力树立乡村文明新风；围绕生态振兴，需重建人地循环、生态文明的新型城乡关系，以零污染生态村建设为突破口，发挥县域资源禀赋优势，推进县域生态文明建设；围绕组织振兴，需强化基层组织建设，形成共建共治组织体系，将县级组织与村级组织凝聚、贯通，形成自上而下与自下而上的良性互动，建立充满活力的乡村治理新机制。

县域共同富裕需要体制机制创新。一是重视制度创新，建立高效完善的“两进两回”机制，即科技进乡村、资金进乡村、青年回农村、乡贤回农村。通过畅通人才、科技和资金下乡通道，不断壮大乡村振兴人才队伍。二是鼓励大胆探索和创新。加强现代产业和科技创新“两个体系”共建。探索县域创新发展中可复制、可推广的经验模式，逐步构建起县域创新驱动发展新格局。当县域发展弱时，需把收益更多留给百姓、留在当地，实现滚动式发展。三是把握数字化变革的机遇，鼓励数字企业发挥作用，拓展数字创新生态，完善场景数字基础设施建设，推动生产数字化、生活数字化、治理数字化。如，腾讯公司推动酉阳县的数字乡村建设，逐步形成乡村治理、关爱和管理机制。通过科技赋能乡村治理，为酉阳县的乡村治理提供坚实的科技支撑，也为其乡村治理现代化提供了新的方法和途径。

优化县域城镇化成本分担机制与地方政府激励手段。一是各级财政部门精准发力保障县区财政平稳运行。要以县级为主、市级帮扶、省级兜底、中央激励，足额保障“三保”支出；明确县域城镇化上的支出和责任分配，建立县域城镇化专项财政预算平衡机制，优化县域城镇化成本分担机制。二是中央政府可采取税收调整、控制预算、事权变动、转移支付、政治升迁等手段，激发地方政府推进县域城镇化发展的积极性。调整产业在核心经济圈与县域地区的有序转移与承接，在交通设施和产业项目等方面加大支持力度。

缩小城乡居民收入差距，合理调整收入分配格局。缩小城乡居民收入差距方面，一是提高乡村经济发展水平。大力提高农村居民收入水平；通过政策支持推进农业现代化步伐；发展乡村非农产业，提高乡镇企业的经济效益。二是做好产业转移与劳动力流动工作，缩小城乡发展差距。要推进产业转移政策；正确引导城乡劳动力流动，吸引人才流入投入城乡建设；加强乡村劳动力素质提升，重视职业技能培训。三是实现城乡基本公共服务一体化建设。要逐步实现公共教育建设一体化、公共医疗建设一体化和社会保障制度一体化。合理调整收入分配格局方面。将县域经济做强做大，做好“分好蛋糕”的机制，借助再分配手段，改善县域收入分配结构。将更多生产要素引导流向农村，让农民获得更多就业机会，提高农民收入。健全以税收为主要手段的再分配调节机制，努力缩小区域收入差距。通过强化社会兜底保障和民生保障普惠性政策，完善农村社会保障和救助制度，保障困难群体收入。探索县域第三次分配激励机制，鼓励慈善捐赠，努力改善县域收入和财富分配格局。

优化产业结构，提升产业发展质量。一是构建现代乡村产业体系，打造农业全产业链，将产业链主体留在县城，让农民分享更多产业增值收益。立足本地资源禀赋，依托乡村特色优势资源，打造特色县域产业发展新格局。通过市场机制合理配置资源，推动一、二、三产业融合发展，延长产业链，优化农业产业结构，增加产品附加值，提高产业的综合效益。二是健全现代农业全产业链标准体系，培育农业龙头企业标准“领跑者”。立足县域布局特色农产品产地初加工和精深加工，建设现代农业产业园、农业产业强镇、优势特色产业集群。三是对于限制和禁止开发区域，要构建生态型的产业体系，结合资源补偿、生态补偿、耕地补偿、区域补偿等政策工具，完善补偿政策体系，实现经济发展、农民生活富裕、生态环境保护之间的有效平衡。

深化农村土地制度改革，增加农民财产性收入。土地要素市场化的本质是赋予土地转让权，允许土地流转是要素自由流动的前提。要深化农村土地制度改革，不断增加农民财产性收入。一是坚持以维护农民权益作为出发点和落脚点，大力推动“三块地”改革（农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革），使乡村闲置土地和建设用地流转起来，乡村经济“活”起来。按照国家统一部署，稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市。二是加强存量低效建设用地再开发，合理安排新增建设用地计划指标，保障县城建设正常用地需求。要高标准推进土地垦造，以整山开发理念推进土地综合利用，让全域土地综合整治发挥最大效益。三是加快村庄整治，做好村庄分类规划、空心村整治、村集体用房处置、废弃道路复垦等工作，更好推动村庄集聚，切实提升百姓生活品质。

田惠敏 国家开发银行规划研究部

（作者田惠敏系国家开发银行规划研究部副研究员、经济学博士）