城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的前沿实践。以大数据技术为依托的精细化社会治理创新是城市治理现代化的突破口。大数据精细化技术嵌入城市社会治理有其内在的治理逻辑，实践中也必然会遇到精细化治理理念认识不足、精细化治理多元主体缺位、“信息孤岛”阻碍等挑战。大数据技术赋能城市社会治理，只有嵌入城市传统社会治理机制中，践行精细化治理理念，依托“民情数据”，夯实精细化治理的基础网络，建构多元主体参与治理的平台，才能化解传统社会治理难以解决的社会问题，率先在城市区域实现国家治理体系和治理能力现代化的建设目标。  

城市是一切现代性要素的集聚地，是现代国家经济社会发展最活跃的场所，城市在高速发展的同时面临着利益冲突、社会排斥、交通拥堵、环境污染等亟需解决的社会问题。“十四五”规划提出要“不断提升城市治理科学化精细化智能化水平，推进市域社会治理现代化；推动社会治理和服务重心下移、资源下沉，提高城乡社区精准化精细化服务管理能力”。相比农村基层社会治理而言，城市社会治理由于有发达的经济、技术等社会发展要素基础，其技术性、统合性和中心纽带的特点更为突出，在应对和解决新型社会问题时具有农村社会治理无法比拟的优势。与此同时，大数据技术为社会治理提供了精细化工具，实现对社会问题的快速发现、及时处置、精准施策已经成为可能。

城市社会治理精细化转型等相关问题已经引起诸多学者广泛关注。城市精细化治理相关研究主要考量城市精细化治理内涵与特征、技术赋能下治理路径以及影响等问题。此外，有众多学者认为大数据在社会治理领域的开发和应用能够提高政府政务效率、细化公共服务职能、降低公共服务成本，改善公共服务供给效率和精细化程度。已有文献所研究内容都触及了大数据视域下城市社会治理精细化某一个方面。有学者从技术路径研究大数据技术嵌入传统社会治理机制问题，并没有充分考虑社会治理的环境基础、主体基础和关系基础问题。还有学者认为应从协同治理与数据共享并进、价值引领与技术治理融合等方面推进社会治理现代化，同样没有考虑地区资源禀赋和社会经济发展条件不同而形成的城市建设规模、社会治理主体结构、民众需求差异等问题。鉴于此，本文审视技术嵌入下城市社会精细化治理面临的现实及潜在问题，从而把握大数据时代社会治理的特点和规律，由此提出大数据技术推动城市社会精细化治理的对策。

精细化是大数据时代

 社会治理的必由之路

精细化治理的前提是详细的社会信息被方便、快捷、精准地获取，多元治理主体借由大数据技术对社会问题做出精细化的分析并进行针对性的回应。传统的社会治理实践及回应性措施对于所治理问题的整体性相对有效，但是对所应对问题的局部及细节则明显缺少精准性，“一刀切”的政策措施很难照顾到那些具体环境下特殊个体的实际诉求。大数据时代，我国城市化进程日益加速，城市作为人口、资本、信息、物流和社会活动高度密集区域，是社会发展最具活力的地方，城区密度越大越能够培育和维持繁荣的理想规模。大数据科技作为推动社会发展的划时代力量必然率先于城市找到生长、繁荣的土壤，发挥城市空间发展的优势效应。大数据信息技术向城市社会治理赋权增能，在社会治理流程中提供技术支持和技术保障。治理过程中对数据信息的采集更注重全样本而非仅仅典型取样，原本碎片化的信息和极易被忽略掉的细枝末节都能被获取并进入治理主体视野；借助于数据爬取和分析技术，城市社会治理主体能够精准地预测社会问题发展趋势和样态，并借由精准的数据分析结果为社会治理决策提供依据，及时采取精细化的治理措施。从学理上看，大数据技术会给城市社会精细化治理带来显著效用与效果，但新技术的介入也面临着城市因人口结构变化、利益诉求多元、社会整合等各种非自然形态因素结合而产生一系列问题和风险。只有充分认识这些障碍问题，才能化解大数据技术嵌入的“水土不服”问题，才能发挥大数据技术在社会治理精细化方面的决定性作用。

大数据技术

支撑城市治理精细化的困境

精细化治理理念缺失。精细化社会治理实践的前提是精细化理念的确立和坚守。然而，受传统治理理念制约，重管理轻服务的城市社会治理方式难以在短时间内改变。随着时代的进步，作为社会治理主体的政府部门也逐渐转变观念，重视治理与服务，但对精细化治理的内涵认识不深、理解不透，所推行的精细化治理举措大多体现在政府系统内部的技术手段、治理流程上。而在实际工作中仍强调工具理性，忽视了社会治理以人民为中心的价值理念，对社会诉求的回应性关注不够，影响了人民群众参与社会治理创新的积极性，也降低了公共服务供给的灵敏度与细致化。从而导致多元社会治理主体运用大数据技术分析研判社会问题发展趋势的能力薄弱，没能真正形成与当前社会变化特征相适应的动态性、精细化的大数据社会治理思维。而在治理实践中则表现为重结果轻过程、重大事轻细节、重流程轻内容。这种粗放式的简单管理理念毫无疑问会阻碍社会治理的人本化、精细化，导致治理效率低下，人民群众满意度不高，其问题根源是精细化治理理念缺失。

多元治理主体协同效率不高。精细化社会治理是系统化的实践工程，需要多元主体的共同参与、密切协作。当前，在城市社会治理主体由单中心转向多元化这一进程中，精细化社会治理多元主体的角色分工不够清晰，各主体之间的协同性差。一方面，政府作为社会治理的主导主体，相对于社会组织、企业等其他治理主体而言具有更强的资源动员和整合能力，而人民群众亦对政府有天然的依赖性，有诉求第一时间找政府而非寻求相关社会力量帮助成为惯性思维，长此以往就形成了政府包揽一切的局面。政府包揽一切不仅不利于政府自身治理现代化，也挤压了其他治理主体参与社会治理精细化建设的空间。另一方面，由于社会组织、企业、人民群众等主体参与社会治理的意愿不高、方法不多、能力不强，这些主体协同力量还无法匹配精细化社会治理的内在需要。此外，各治理主体之间缺乏有效的沟通机制，导致多元治理需求与治理主体联动迟滞的矛盾，加之自身定位模糊，各治理主体在社会治理参与过程中往往忽视人民群众利益，社会治理精细化的价值取向就会出现偏差。

“信息孤岛”成为精细化治理的巨大阻碍。大数据时代，数据是社会治理最重要的资源。精细化社会治理需要多元主体、各方力量密切对接数据、协调行动。虽然信息技术在城市社会治理领域得到广泛应用，城市社会治理数字化基本实现了办公无纸化、流程线上化，然而简单的数字化办公并没有解决政府服务供给精准匹配群众现实需求的问题，政府各部门间行政壁垒同时加剧了城市社会治理精细化的难度。随着智慧城市、城市大脑等项目的建设，城市社会治理由数字化迈向智慧化，政府大数据分析能力得到提升，但是大数据社会治理建设布局仍然缺乏顶层设计，还没有上升到通盘考虑、总体设计的精细化层面。部分单位出于部门利益、行业利益考虑，或因技术手段的落后导致协同工作相对滞后，业务缺少联动，工作数据自发零散缺少共享，画地为牢、各自为战的局面不同程度存在，信息化数据和成果没有汇交到大数据中心统一管理和利用。加之大数据具有多源异构、海量增长等特点，如不能迅速有效系统集成，就会形成条块分割的“信息孤岛”。“信息孤岛”不仅破坏了不同区域、不同部门的相关数据资源的整合，也阻碍了数据的实时、精准分析。“信息孤岛”问题使得精细化社会治理所应有的主体参与互动机制、沟通协调机制、利益整合表达机制等难以建立。

大数据技术支撑

城市治理精细化的对策

大数据技术赋能城市社会治理，必然要嵌入传统的城市社会治理机制中，也必然要探讨人本理念、多元主体、效率、技术等价值取向的新的治理路径，通过对海量社会民情数据的细化分析，把握特殊、重点群体的不同诉求和动态，构建具有区域特色的社会治理网络，积极开展具有个性化、体验化的回应和服务，才能化解以往传统社会治理手段不能解决的社会问题，才能破解大数据技术推动城市社会治理精细化必然要面对的问题和挑战。

践行精细化治理理念。理论指导实践，精细化理念是践行社会治理精细化的前提基础。精细化治理理念是对传统经验治理的反思与超越，遵循以人民为中心，将民众利益需求和满意度作为终极追求。当前，大数据技术迅猛发展有力推动了社会治理主体与客体的信息交互。在民众与政府互动交流过程中，利益诉求与诉求回应成为各自表达的主要内容，回应与解决民众诉求是政府必须高度重视的日常工作，也是实现精细化社会治理的根本要求。当前，社会治理主要主体——政府的精细化治理理念仍有待提升，在实际工作中缺乏运用大数据、物联网、云计算等高科技理念与意识。不少地方政府的社会精细化治理探索主要依托互联网开展，仅停留于“互联网+社会治理”阶段，应积极向“大数据+社会治理”转型。因此，目前社会治理工作要突出大数据精细化治理的价值导向，逐步培育并深化精细化治理理念，以社会治理政策理念提升和工作创新引领社会治理精细化体系建设，力求借助大数据技术精准治理、精细服务，持续推进城市社会治理现代化。

精准分析“民情数据”。精细化社会治理理念强调以社会问题、社会需求为导向，以民众的诉求为关切点，及时感知社会发展态势，提高社会治理的预见性、细腻性、精准性。而对民众个体的情感、态度和利益诉求等“民情数据”精细化分析就成为精细化社会治理的突破口和创新点。以往运用大数据技术对民众的消费、出行、储蓄等民生数据进行分析，在一定程度上反映了民众的生活状态和经济需求，但无法直接了解民众在特定环境下的心理状态、生活态度和社会诉求。相比之下“民情数据”则直接、动态地反映了民众的意见和诉求。精细化社会治理利用大数据挖掘和信息处理技术对特定议题事件建立结构化数据库，以此分析和评估民众对特定议题的关注度、变化趋势以及态度情感等问题；帮助治理主体准确地感知民众诉求，实现对社会运行规律的动态把握和社会风险的感知、预测、预警，进而采取有效应对措施，提升民众对事件的知情度和政策支持度。基于大数据分析技术的精细化社会治理，是治理技术对政府和社会双向赋权、赋能的过程；多元治理主体借助民情民意感知系统对社会风险进行动态评估，对民众利益诉求精准响应，有效推动我国城市社会治理的精准性、精细化。

夯实精细化治理的基础网络建设。利用“互联网+”大数据对民众诉求信息进行感知与挖掘分析，是实现社会精细化治理的必然前提。首先要借助国内在互联网、大数据领域取得重大突破的企业合作，探索搭建计算存储、网络通信、物联感知的基础构架，建设政务网络、感知网络、应用治理云平台。围绕大数据中心、5G网络、IPV6、高清视频、城市数字底座等建设完善全市统一的数据资源体系，构建数据资源目录系统、数据归集系统、基础数据库、主题数据库以及数据开放系统等大数据集群应用物理环境，为城市精细化社会治理提供基础支撑力。其次，科学布设基层感知系统。围绕基层社会治理的公共管理、公共服务、公共安全职能，依托多网融合基础设施，充分利用现有的网格管理系统、视频硬件系统，结合“雪亮工程”设计，建设覆盖城市社区的终端感知设施，将所有的基层感知系统获取的数据、图像全量汇聚到城市社会治理平台中心，第一时间反馈基层社会存在的风险隐患，服务于城市社会治理的分析、决策、监测、预警和控制等，为城市社会精细化治理提供基础支撑。

建构多元主体参与的治理平台。基于多元主体间的良性协作是精细化社会治理的一个突出表征；政府、社会组织、企业、民众等多元主体的互动为精细化治理提供可持续发展动力。因此，大数据视域下，精细化社会治理不能沿袭传统一元化的主体结构及其运行逻辑，而应秉承精细化治理思维，坚持在党委领导、政府主导的前提下发挥社会组织、企业、民众等在内的多元主体的优势效应，倡导协商、协调、共享等社会价值，注重资源整合、优势互补，提升社会治理的协同性、整体性、精细精准性。通过物联网、云计算、大数据、人工智能等智慧城市基础设施构建智能化、精细化的社会治理平台；在社会治理平台上实现线上线下结合的融合治理；平台不仅要提升政府内部各部门间的协同治理能力，更为重要的是畅通多元主体参与社会治理的渠道，汇集精细化社会治理群体智慧。实际建设中，社会治理平台可以对接智慧城市系统，各治理主体通过智慧政务、智慧社区、智慧交通、智慧信用、智慧环境、智慧安全等具体应用模块，实现对民情数据的实时感知，进而精细分析民众诉求、预测社会风险，从而做出精准回应。

大数据技术推动城市社会治理精细化具备可操作性，并已在实践中取得重大进展。但必须明确的是，精细化治理只是城市社会治理现代化的一个主要方向、必要选项，并非能毕其功于一“治”。要清醒地看到城市社会治理精细化的多样性要求和线上、线下融合的复杂形态，城市社会治理精细化不能“单兵突进”，要深化对城市社会发展规律和治理规律的认识，把实现和维护广大民众的根本利益作为社会治理工作的出发点和落脚点；要秉持精细化的理念、标准，运用大数据科技手段与方法提升治理效能，增强城市社会治理的整体性，才能与城市社会治理法治化、制度化、系统化、专业化等协同推进。

[作者郑光梁系渤海大学马克思主义学院副教授，本文为辽宁省社会科学规划基金项目“基于大数据的城市社会治理挑战与对策研究”（批准号L20BGL046）的阶段性研究成果]

郑光梁   王宇豪 渤海大学