县城是我国推进工业化城镇化的重要空间、城镇体系的重要一环、城乡融合发展的关键纽带。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，明确提出培育县城特色优势产业、完善市政设施体系、强化公共服务供给、提升人居环境质量、促进县乡村功能衔接互补等建设任务，为推进县城建设提供重大历史机遇。

安徽省共有县及县级市59个，其总人口4924.4万，在国民经济和社会发展中占据重要地位。安徽应抢抓中央推进县城建设的重要机遇，从全局高度系统谋划县城建设发展，提升县城综合服务能力，为推进以人为核心的新型城镇化提供重要支撑。

 现状与问题

近年来，安徽陆续开展县城“三治三增三提升”、规划建设管理六项行动、县城城镇化补短板强弱项等工作，县城面貌焕然一新，宜居宜业县城初步形成。但县城基础设施和公共服务设施仍存在供给不足、质量不高、区域差异较大等问题。

——公共设施总体供给不足，与城市和发达地区相比仍有较大差距。安徽县城建设水平仍然较低，综合服务能力仍然不强。县城燃气普及率分别比江苏、浙江和安徽城市低6.7、6.7和5.5个百分点。县域千人口床位、千人执业（助理）医师数、千人口注册护士数只有安徽省城市的56%、57%和46%。县域59个开发园区平均经营销售收入仅为全省开发区平均水平的61.1%，分布在县域的省工程研究中心和工程实验室仅占全省的18.6%。

——公共设施功能类型单一，缺乏高质量、多元化、新型服务设施。安徽县城提供的公共服务、市政设施等仍然以传统型为主，大部分是最基本的服务，高质量、多元化、新型服务设施缺乏，难以满足人民多样化需求。如，5G网络覆盖面较低，部分县城智慧城市平台尚未建立。特色化专业化公共服务设施偏少，大部分县没有妇幼保健、精神病等专科医院。疾病预防控制中心缺少综合性检测检验实验室设施和设备，无法满足现场检验检测、应急处置和救治等突发公共卫生事件应急需要。托育服务设施几乎是空白，缺少专门的妇女儿童文化活动场所、特色博物馆及展览馆。

——公共设施布局不合理，皖北皖西地区和县城新区服务设施缺乏。各县由于区位和发展条件不同，基础设施建设和公共服务水平存在较大差距。从人口分布来看，安徽常住人口在100万以上的县主要集中在皖北地区，但由于历史的原因，皖北地区综合服务能力较低，与人口不相匹配。2019年，皖北县城的人均供水管道、人均供气管道、人均排水管道长度分别仅为皖江县城的42.7%、27.1%和51.6%。随着城市化加速推进和新城区建设，不少县新区各项设施配套尚未跟上，例如庐江城东新区尚未建设1所初中学校，当涂城北新区也仅1所小学正在建设。

 主要原因

安徽省县城各类公共设施不完善，建设品质不高，主要是由于以下原因造成的：

——规划体系待健全。不少县城总体规划修编滞后，原有规划超期服役，对城区空间布局的统筹协调指导性不够。防洪抗洪、燃气管网等专项规划编制不全，缺乏专业的统筹布局和控制。部门间规划缺乏统筹协调考虑，濉溪县指出供水、污水、燃气、通信等各类地下管网规划建设各自为政，导致重复开挖、胡拉乱扯的现象难以根本解决。

——建设资金有缺口。2019年安徽县城人均公用设施投资3021.2元、地均公用设施投资21.1万元/平方公里，仅为安徽城市的69.0%和63.9%。县城建设资金主要依靠国家预算资金和自筹资金，分别占到53%和23%，民间资金投入较少。

表1 安徽省县城综合服务能力与部分发达地区比较（2019年）

——用地保障难落实。不少县城因为缺乏专项规划，基础设施、公共服务设施用地保障度不高。如肥西县，环卫设施由于卫生状况较差，垃圾转运站、垃圾处理厂等项目落地困难。

——维护管理不到位。“重建设、轻管理”的思想长期存在，使得运营维护资金、人力投入不足，导致各类设施老化陈旧、不能使用的现象较为普遍。

 对策建议

统筹县城生产、生活、生态、安全需要，因地制宜地补齐县城短板弱项，提升县城综合承载能力，促进县城高质量发展，更好地满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要。

——明确县城提质升品的路径。积极实施“组织+政策+市场+考核”的推进路径，充分激发县城建设的投资潜力。首先，研究成立省级县城建设工作领导小组，由省政府有关负责同志任组长，省直相关单位负责同志为成员，统筹协调指导县城提质升品项目建设，研究制定相关政策，解决发展及项目实施过程中遇到的关键问题，争取国家省市在资金、重大项目、政策等方面的支持。积极组建专家咨询委员会，构建“专家咨询论证、委员会集体决策、实施效果评估”的工作机制，为县城建设方向与重大技术问题提供咨询。其次，设立高效益专项政策。加快谋划出台专项支持政策，在资金、人才、项目建设等方面加大支持力度。再次，健全市场化机制。由于县级财政实力较弱，势必给地方政府带来沉重的财政负担。因此，要大力推进各类公共设施建设、养护、运营的市场化，探索政府与社会资本合作（PPP）模式、基础设施类REITs模式、特许经营模式、生态环境导向开发模式等，撬动社会资本参与县城建设。最后，推行高效率考核激励。县城建设涉及方方面面，对工作的落实需要实行有效的考核激励。将县城提质升品建设工作纳入全省县域经济高质量发展考核。根据年度分类考核排名情况，加大对成效显著县城的支持。对在县城发展中表现突出、实绩明显的干部优先提拔。

表2 区域板块综合服务能力比较（2019年）

——协调推进各类设施规划建设。县城各类设施建设涉及多类型、多领域、多部门，必须做到统一规划、统筹建设。首先，加强县城各类设施统筹规划。统筹细化各类设施的空间配置，做到详细层面的“多规合一”。做好现状摸底，搭建现状的“一张底图”，在综合评估各类设施建筑状况及服务水平的基础上，提出各类设施的优化调整建议。科学编制各类设施建设规划和年度计划。其次，加强各类设施统筹协调。统筹地下、地上各类设施、管线网线衔接布局，规划建设综合管廊或管沟、管道，避免各类管网重复建设造成浪费。推动相关设施建设与县城原有风貌相协调，力求体现城市特色、传承区域文化。统筹存量资源整合利用。加强环境卫生设施与市政公用设施、医疗卫生设施与环境卫生设施、养老托育设施与老旧小区改造等相关设施建设布局的衔接。优先采取改扩建方式，必要时再采取新建迁建方式，提高项目投资效益。最后，积极开展试点示范。指导当涂等国家新型城镇化示范县先行试点探索，制定县城城镇化提质升品工作示范方案及分年度行动计划，排出时间表和路线图；尽快开工建设一批示范性项目。积极推进省级县城新型城镇化建设试点工作，鼓励具备条件的县城积极开展多层级、多领域试点示范。定期开展全省典型案例评选，以小切口出发，把实践工作中的好经验、好做法及时向全省推广。

——因地制宜推动县城建设补短板。安徽省区域和县域差异较大，应顺应人口流动变化趋势，结合各县的资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位等，因地制宜确定不同类型县城的建设路径和建设内容，不搞“一刀切”。一是结合区域板块发展实际进行差异化布局。皖江地区是安徽省县域经济社会水平相对较高区域，可以立足人口流入的趋势，以现代化中等城市标准建设一批县城。适度超前建设公共服务、环境卫生、市政公用和产业培育设施，推动新型基础设施率先布局。皖北地区县域人口基数大，基础设施水平不高，公共服务设施不完善，应结合当地财力水平，从满足人民群众的获得感出发，以完善公共服务设施为重点，突出医疗卫生、教育、养老托幼等服务的可及性和使用的便利性。同时，皖北地区作为安徽省农产品主产区，应围绕农业现代化发展需要，着力提升冷链物流设施、农贸专业市场建设等。皖西皖南地区是安徽省主要生态安全屏障，不少县是山区县，人口少、密度低，应按照适度原则科学划定县城建设规模，切忌贪大求洋。高标准推进垃圾无害化处理、污水集中处理等环境卫生设施建设和有效管理。围绕特色产业和生态旅游等发展需要，完善产业平台、文旅体育等配套设施水平。二是结合县城特点和规模等级进行分类引导。对于大城市周边县城，如肥西、肥东和全椒等，有一定产业发展基础，易接受周边中心城市产业要素外溢，应作为中心城市的组团来规划，建成在产业发展、空间布局、设施建设、环境保护上与中心城市一体化发展的卫星城市。对于巢湖、颍上、天长、广德等人口总数大、转移人口数量多、具备一定发展基础和条件的县级市及县城来说，要按照中等城市的高标准完善公共服务设施和基础设施配套，提高集聚产业和人口能力，带动县域快速发展，成为产城一体、宜居宜业、功能齐全的统筹城乡发展、推进城镇化的重要载体。对于金寨、岳西、霍山、歙县、休宁等人口不多的山区县，以资源节约、特色彰显、精细建设为原则，重点推进县城各类设施提质升品，进一步彰显县城特色，引导其走“小而特”发展模式。

——构建长效化管理机制。在做好各类公共设施建设的同时，加强对公共设施的管理和维护。一是引入多元主体参与管理。打破简单按行政区划、按层级、按专业分割管理的传统方式，根据不同设施的功能属性探索差异化管理模式。纯经营性项目可依据市场化原则，由社会力量投资建设和运营。公益性和准公益性项目，可引入PPP理念和运作模式，通过政府购买服务，竞争方式引入市场化主体，进行专业化运营管理。统筹县域相关设施建设，将收益较好的项目与无收益的项目搭配实施，综合平衡。对城市管网、污水垃圾处理等，推广“厂网河一体化”运营管理模式。二是提升县城智慧管理水平。加快道路、供排水、燃气、管网等基础设施数字终端、系统改造，提升数字化、智能化水平，强化事故监测预警能力。同时，加强网络安全防护体系建设。鼓励县城探索“数字孪生城市”，构建可视化城市空间数字平台，全面提升服务效率。依托“数字江淮”建设，引导和支持有条件的县城、产业园区（基地）结合自身特色建设区域级工业互联网平台，促进区域内中小企业规模化数字化转型。发展综合性智能物流服务平台，集聚整合分散的社会物流资源，支持物流企业提升信息化能力，加快构建县城为中心的县乡村三级智慧物流网络。三是加强县城精细韧性管理。开展县城容貌环境专项整治，常态化开展违法建设等专项整治。探索建立覆盖城区的街长、路长、巷长责任制，推动网格化、精准化管理。加快县城背街小巷环境及各类设施的整治提升改造，加快以街区为单元的微更新、微整治。健全水电气热信等生命线应急保障系统，加大房屋建筑和市政基础设施工程施工安全整治力度。科学建设和维护公共消防设施，确保公共消防安全。

——加大政策扶持力度。长期以来，安徽省对县城建设的投入和支持不足。同时，县域本身财力较弱，集聚资金、人才等能力不强，亟需从省级层面角度，持续加大对县城的财政、土地、人才等方面支持力度。一是加大财政投入力度。省有关部门积极争取中央有关专项资金补助，切实做好中央和省级相关专项资金统筹安排，在县城建设上给予支持。研究适度降低中央预算内投资项目的地方一般配套比例，争取省级资金用于地方配套，缓解地方自筹压力。发挥财政资金引导作用，联合市县，在省级层面成立一定规模的专项基金，吸引社会资本支持具有一定回报收益的重点项目。二是拓宽债券信贷融资渠道。通过提高地方政府专项债券作为项目资本金比例等方式，加强与国家开发银行等银行信贷投放的配套衔接。谋划组织召开县城债券融资政策宣讲培训对接会，组织县城建设重点单位与省内知名金融机构、基金公司、省级国有平台公司、优质国有企业和上市企业对接，为县城建设拓展融资渠道。鼓励市县成立政策性风险补偿基金或担保公司，为借款人融资提供增信服务。在风险可控前提下，支持省级融资平台、金融机构稳妥设立县城开发投资融资专项。加强对县域金融机构存贷款监管，改善县域贷存比。支持省级种子投资基金、“三重一创”基金、农业产业化发展基金等，加快与县域合作设立县域特色产业发展基金。三是强化人才保障。建立健全人才引进培育机制，大力引进高层次科技创新人才和青年拔尖人才。完善引才配套政策，解决人才社会保障、子女教育问题。鼓励通过校企合作、订单培养、实践锻炼等多种方式培养人才。选派省直机关、事业单位、大专院校、科研院所、金融机构等单位人才到县城挂职。四是加大用地支持力度。对县城教育、医疗、环保等重点建设项目，继续实行用地审查绿色通道，保障项目及时开工建设。县域新增建设用地指标中，适当向县城短板领域倾斜。允许县城适度开展行政区划调整，将周边乡镇并入县城或纳入县城规划区，扩大发展空间。

——形成高质量项目支撑。坚持市场导向，完善工作机制，狠抓项目落实。一是设立县城提质升品重大项目库。建立项目库是做好项目建设的基础。严把项目质量关，入库项目必须能够提升县城综合服务能力水平，可取得较好的经济和社会效益。对全省项目实行统一管理，加强项目库动态更新，做好重点建设项目年度计划安排，形成实施一批、储备一批、谋划一批的梯次格局。各县应建立本地项目库，并指派专人负责，及时了解项目建设情况，发现新增项目及时报送完善。二是加强重点项目精准监督管理实施。推动组建县城提质升品重点项目专班，成立质量监督小组，全程参与重点项目建设的监督检查，严格把好项目验收关。强化施工单位自验、业主初验和竣工终验等环节，确保项目进度和质量。针对在建工程项目，积极做好项目建设过程中协调工作，全面推进各个项目加快落地见效。推进科学论证项目可行性，推广公益性与有经济效益的建设内容合理搭配实现资金平衡的运作模式。

[本文为2021年安徽省课题项目“提升我省县城综合服务能力研究”（立项编号：SQKT21-09)阶段性研究成果,第一作者陈香系安徽省经济研究院高级经济师]

（陈香  窦瑾  张淑娟 安徽省经济研究院）