主办：四川省县域经济学会 主管：四川省发展和改革委员会 业务指导：四川省社会科学院
一、当前兴文农村土地流转的基本情况。
(一)人多地少的矛盾和外出务工，土地闲置，效益低的矛盾尖锐对立。兴文耕地总面积32万亩，其中承包耕地面积30.6万亩，承包耕地农户10.6万户，户均耕地2.89亩，农业人口39.7万人，人均耕地面积0.8亩。由此可看出，兴文人多地少，人地矛盾突出，但是另一方面，兴文又是劳务输出大县，近10万人在外打工，都是农村青状年农民工，可以说农村大部分主要劳动力都在离土务工，大部分的耕地都是在家的老人、妇女在耕种，其余部分流转给业主经营，有少部分承包户长期外出，无暇顾及承包地，放荒闲置经常发生，两种矛盾尖锐对立，而且随着农村劳动力转移速度加快，这两种矛盾对立的程度在不断加深。
(二)农村土地流转的几种形式。
由于农业比较效益低，随着劳动力的转移输出，农业承包地闲置，有了土地流转的客观要求。目前兴文农村土地流转面积已达到了5.4万亩，流转形式多样，主要有以下五种。
1、转包。转包是当前兴文土地流转中面积最大，比例最高，涉及农户最多的一种形式。多在农户与农户之间进行。全县通过转包形式流转的土地面积2.5万亩左右，占流转面积的46%。
2、出租。是目前比较规范，也是各方面所普遍接受的一种符合市场规律的农村土地流转形式。主要发生在农户与业主、企业之间。全县以出租方式流转的土地面积约1.85万亩，占流转总量的34%，仅次于转包。
3、互换。是农户为了土地相对集中连片，便于耕作、管理所采取的一种早期的土地流转模式，土地下放初期较为流行，主要发生在农户之间，分散、规模小。兴文以互换方式流转的承包土地约为0.58万亩，占流转总量的11%。
4、入股。入股是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营或者其它承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等，从事农业生产经营。这种方式有利于降低业主投资风险，减少一次性投入，有利于保护农户的利益。目前正处于探索和起步阶段，全县估计有0.2万亩左右，占流转总量的4%。
5、转让。转让是指土地承包经营权人将其所用的末到期的土地承包经营权以一定的方式和条件转让给他人的行为。多发生在全面取消农业税前，流转双方基本不考虑市场和价格问题，(当时考虑的主要是农民负担，多是因为转让负担转让土地)，市场化程序低。估计全县经转让方式流转的土地有0.27万亩，占流转总量的5%。
(三)兴文农村土地流转的基本特点。
1、潜在待流转土地大大超过已实施的流转。一方面，由于农业的比较效益低，农户不愿作大的投入；另一方面，农村劳动力大量输出，劳动力的严重不足，导致土地耕种质量不高，甚至闲置、抛荒，土地效益很低。只要流转条件得当，政府引导得当，政策得当。很多农户的土地都愿意流转出来。
2、流转进程日趋加快。兴文土地流转自上世纪80年代从转让和互换两种形式开始，已在少量农户间进行，只是流转规模小，数量少，范围窄，是一种零星、分散式的流转。但自2002年来，随着农村经济的不断发展，特别是劳务输出规模的不断状大，农民的择业渠道日益拓宽。许多农民离开土地，走出家门寻找致富门路，加快了农村土地流转。农村专业大户、农业龙头企业、下岗职工等进入农业领域投资创业，加快了农村土地流转。
3、流转主体多元化。随着农村土地流转进程不断加快，一些社会工商企业，农业产业化龙头企业，农民合作经济组织等也参与了农村土地流转，并逐渐成为农村土地流转的主体，而不再仅限于过去的农户这间流转。
4、流转形式多样化。随着流转主体的日趋多元化，流转的形式也出现多样化的趋势。由过去以转让和互换为主的流转，逐步变为转包租赁和入股等到多种形式并存的状态。
5、区域差异趋于扩大。由于不同区域的农业资源条件和经济社会水平各不相同，不同区域农村土地流转的规模和形式也各不相同，呈现明显的区域分布不平衡状态。
6、流转用途多种多样。不同的流转主体从事不同的行业，生产不同的产品，其流转土地的用途也各不相同，比如：僰王山镇立明养殖场用于畜牧养殖兼花果种植开发；五星乡返乡农户工曾序军用于杂竹种植兼林下特种养殖；大坝陶小波用于粮食生产等等。
二、当前兴文农村土地流转过程中存在的主要问题及其成因。
近年来，兴文农村土地流转虽然发展速度不断加快，但总的来说还处于起步阶段，政府监督不到位，政策不明，流转双方自发性、随意性大，项目缺乏论证，没有部门把关，流转手续不规范，千差万别，潜在风险很大，隐患较多。表现出来的问题主要有：
(一)经营粗放，效益较低。
一方面人口多，耕地少，人地矛盾突出；另一方面农户对耕地利用不充分，开发利用不足，投入少，效益低。两个矛盾同时存在，并且尖锐对立。这主要是由于农业税全免以后，农户不仅没有负担，还有粮食直补等惠农收益，所以普遍存在“不占白不占，占了也白占”的心里，宁可闲置放蛇都不愿把土地交还集体，这同时也是农户争抢土地，纠纷不断的主要原因。另外由于土地过于分散，面积较少，种植规模较小，不宜机耕规模种植。已经不适应现代农业的要求，所以生产成本高，效益低，农户往往不愿精心种植，不愿投入，让老人，妇女随便种点，够吃就行，只是“不占白不占，占了也白占”吧了。我们调查时，有的群众还说：承包地弃之可惜，种之无益，道出了新时期新型农民的心声。
(二)待流转土地找不到业主，业主找不到合适的土地，两种情况同时存在。
兴文农村存在着大量潜在的待流转土地。如五星乡仅一个返乡农民工曾序军就流转土地3500亩，还有很多待流转土地还没有找到合适的业主，而同时又有很多业主却找不到合适的土地。这主要是因为我们没有建立土地流转市场，没有土地流转信息平台，没有把“引进”和“推出”两个工作抓起来。
(三)有些业主和农户间关系不融洽，纠纷时有发生，严重影响了业主和农户的发展。造成纠纷的原因虽然很多，但是由于在流转发展初期，在项目论证、环境污染、流转形式、费用标准、流转手续、保护农民利益、支持业主等方面政策不明，监管不力有很大关系。没有把土地流转和产业带动，富裕农民，支持农民，共同发展结合起来，有较大的风险隐患。
(四)土地流转“非农化”趋势明显。
在调研组调查的几个对象中，用于粮食生产的只有一家，其余最多的是用于造林(杂竹)，其次是用于畜牧业。如五星乡曾序军流转耕地面积3500亩，全部用于造杂竹，几乎都是良田沃土。这与农业部农经发[2008]10号文件《农业部关于做好当前农村土地承包经营权流转管理和服务工作的通知》中提出的“流转的农用地不得改变农业用途，属于基本农田的流转不得改变基本农田性质，不得从事种树，挖鱼塘等破坏耕作层的活动”的精神是不相一致的。
(五)土地流转政策不明，业主有“两怕”，土地流转市场需求不足。
由于兴文未出台相关的农村土地流转政策，政策不明，导致业主“一怕”农村土地政策不稳，不敢大胆投入；(有的业主说：不管给农户的协议怎么签，最终还是政府说了算)，“二怕”农业生产自然和市场双重风险压力大，不敢大规模搞开发。这样就使得各种资本对经营农村土地动力不足，从而导致农村土地流转市场需求不足。
(六)没有把“农村土地流转”同农民专合组织，农业产业化很好地结合起来。
农村土地流转的目的就是要合理配置土地资源，追求经济效益最大化，促进农村过于分散、零星、粗放的经营向集中、连片、集约化的规模经营发展，向农业产业化方向发展。而组建农民专合组织，实施农业产业化项目正是最好的结合点，最强的推动力，但是到目前为止，还没有很好的相结合。三、推进兴文农村土地流转的对策和建议。
党的十七届三中全会的关健点就是要把科学发展观贯彻落实到解决三农方面的问题上去，党的十七大报告指出，按照依法自愿有偿的原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。要解决好农业、农村发展的问题，推进社会主义新农村建设，就必须加快农村土地合理流转，从而推动传统农业向现代化农业的跨越发展。推动农村土地流转是贯彻落实科学发展观，解决三农问题的具体体现。
现根据调研的具体情况和存在问题，提出推进兴文农村土地流转的对策和建议如下：
(一)首先要加强舆论宣传，让各级各部门充分认识做好农村土地流转管理和服务工作的重要性和紧迫性，增强责任感和使命感。要在坚持农村基本经营制度和充分尊重农民土地承包经营权的前提下，允许农村土地承包经营权依法自愿有偿流转，是农业发展的客观要求，符合党在农村的一贯政策。平稳有序地流转土地承包经营权，有利于完善农民土地承包经营权权能，发展好实现好农民土地承包权益；有利于合理配置和充分利用土地资源，促进适度规模经营和现代农业发展；有利于解除农村劳动力非农就业的后顾之忧，促进农村劳动力转移，防止土地抛荒和粗放经营。同时，又必须看到，随着土地承包经营权流转规模扩大、速度加快、流转对象和利益关系日趋多元，迫切需要加强管理和服务，以防止发生违背农民意愿强行流转、侵害农民土地承包权、改变土地用途出现“非农化”与“非粮化”以及流转不规范引发纠纷等问题。各级各部门要充分认识做好当前土地承包经营权流转管理和服务工作的重要性和紧迫性，增强责任感和使命感，把流转管理和服务作为新形势下维护农民土地承包权益，加强农村土地承包管理的重要任务，正确指导农村土地承包经营权流转平稳健康发展。
(二)把握总体要求和原则，政府要尽快制定政策，正确指导农村土地规范有序流转。加强农村土地承包经营权流转管理和服务工作，必须深入贯彻落实科学发展观，按照党的十七大和十七届三中全会要求，坚持依法自愿有偿原则，严格执行农村土地承包法律政策，切实维护农民土地承包权益和流转主体地位，以实施流转合同制和备案制为重点，全面建立健全农村土地流转规范管理工作制度、工作机制和工作规程，确保流转规范有序；以建立流转服务组织和网络为平台，逐步完善和加强土地流转信息提供、法律政策咨询、流转价额评估、合同签订指导、利益关系协调等服务，优化流转外部环境，不断健全流转市场；以逐步依法建立纠纷仲裁体系为依托，不断健全流转纠纷调处机制，确保流转纠纷及时化解。在指导农村土地承包经营权流转工作中，要正确把握流转的主体是农民而不是干部，流转的机制是市场而不是政府，流转的前提是依法自愿有偿，流转的形式可以在法律允许范围内多种多样，流动的底线是不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。不得改变土地所有权性质，就是在流转中不能改变土地所有权属性和权属关系。不得损害农民土地承包经营权益，就是土地是否流转和以何种方式流转，完全由农民自己作主，并确保农民的土地流转收益不受侵害。
(三)全面落实好农民土地承包经营权，认真做好《农村土地承包经营权证书》的发放工作，为土地承包经营权流转创造前提。落实和明晰土地承包经营权是进行土地承包经营权流转的基本条件，是健全土地承包经营权流转市场的基础性工作。当前要按照党的十七届三中全会《决定》提出的“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的要求，抓紧抓好延包后续完善工作，妥善解决一些地方存在的延包遗留问题，全面换发新证，将土地承包经营权证书全面换发到户，认真清理、规范整理和永久管理好土地承包档案资料，逐步实现土地承包档案管理信息化，积极探索并建立健全土地承包经营权登记制度。同时，要适应“长久不变”的要求，深入研究并尽快提出完善土地承包政策法律的措施建议。
(四)依法规范流转行为，切实解决好土地承包经营权流转中的突出问题。
加强农村土地承包经营权流转管理，关键是要依法规范流转行为，确保流转平稳有序进行。流转形式要严格遵循法律和政策规定，采取法定的转包、出租、转让、互换、股份合作等方式进行，有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。开展土地流转试点、试验，探索建立健全土地承包经营权流转市场应在法律政策允许的范围内进行，超越现行法律政策规定的试验要依法审批、严格管理。流转的农用地不得改变农业用途，属于基本农田的，流转后不得改变基本农田性质，不得从事种树、挖鱼塘、建造永久性固定设施等破坏耕作层的活动。正确引导和扶持规模经营主体发展粮食生产，促进流转土地向种粮方面发展。农业、纪检、监察、纠风、司法、信访、国土等部门要沟通协作，完善农村土地突出问题专项治理工作机制，重点纠正和查处严重侵害农民土地承包权益和非法改变流转土地农业用途等问题。
(五)以实施流转合同制和备案制为重点，建立健全规范化的流转管理工作制度和规程。
全面落实《农村土地承包经营权流转管理办法》(农业部令第47号)的各项规定，推行流转合同规范文本。农业部门要抓紧制定规范统一的流转合同文本，根据农民的需要，及时指导合同签订。要把指导合同签订同签订开展流转法律政策宣传、流转咨询、流转价格评估等多项服务结合起来，指导流转双方在充分自主协商的基础上，依法建立合理的流转关系和利益关系，签订规范的流转合同。积极开展流转合同签证。乡(镇)农村土地承包管理部门要建立流转合同签证制度，明确专人负责这项工作。对流转当事人提出的流转合同签证申请，要及时予以办理。在开展签证工作中，发现流转双方有违反法律政策的约定，要及时提供咨询，帮助纠正。要重视对流转土地用途的审查，防止改变农业用途。健全登记备案制度。乡(镇)农村土地承包管理部门要对流转合同及有关资料进行归案并妥善保管，建立流转情况登记册，及时记载和反映流转情况。对以转包、出租或其它方式流转的，及时办理相关备案登记；对以转让、互换方式流转的，及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更手续。
(六)积极开展流转服务，培育良好的流转市场环境。
开展流转服务是健全土地承包经营权流转市场的重要内容。要积极鼓励支持乡(镇)依托基层农村经营管理部门建立流转服务组织，为流转提供有关法律政策宣传、流转信息、流转咨询、价格评估、合同签订指导、利益关系协调、纠纷调处等服务，逐步建立完善流转服务平台和网络，不断健全流转机制。要在搞好流转管理工作的基础上，因地制宜搞好流转服务，把开展流转管理与提供流转服务结合起来，寓管理于服务之中，通过提供服务，培育良好的流转市场环境。
(七)健全纠纷调处机制，及时有效地解决流转纠纷。
要尽快成立农村土地承包纠纷仲裁机构，完善仲裁程序、仲裁方法和仲裁制度，提高工作水平和处理纠纷的能力。同时，农业、纪检监察、司法、信访等部门要沟通协作，建立起多部门协调解决流转重大问题的工作联动机制,并推动包括协商、调解、信访、仲裁、司法等多渠道调处流转纠纷的调处机制。
