“十二五”是我国发展方式转变的关键时期。未来5～10年，我国将进入城镇化快速发展的重要时期。在这个大背景下，加快推进省直管县改革，建立适应城镇化与城乡一体化要求的行政体制，日益成为发展方式转变的重大任务。本期对话，我们请来了中国（海南）改革发展研究院区域研究所所长夏锋，请他给我们分析一下在我国推进城乡一体化进程中，如何把握好加快推进省直管县改革的几个关键性问题。
　　主持人：近几年来，我国一些经济较发达的省份都在推进“强县扩权”，去年“省直管县”财政改革更是在政策层面实现了较大的突破。在推进城乡一体化进程中，我们应该如何理解“省直管县”改革的重要意义？

　　夏锋：省直管县改革应以城镇化为主线，以统筹城乡发展为总体目标，以保障农业大县的基本财力需求为重点，加快建立“城市支持农村”的长效机制，促进城乡公平与可持续发展。市管县体制推动了城镇化、工业化的快速发展，但远未实现“以城带乡”的预期目标。城镇化滞后于工业化，市管县体制难以实现城市支持农村、城乡协调发展的目标。从实践的结果看，只有那些工业化程度高、市辖县数量较少的地区实现了市县协调发展，大部分地区并没有实现“以城带乡”的目标。

　　主持人：在城镇化快速发展的大背景下，应如何确立省直管县改革的总体思路？

　　夏锋：明确省直管县改革的总体思路。可以概括为“一条主线、一个目标、一个重点”，即：

　　以城镇化为主线。通过省直管县改革，提高县域中心城市的承载力，率先把经济强县发展成为中等城市，科学规划撤县（市）设区，扩大城市规模，形成大中小城市与小城镇协调发展的新格局。

　　以统筹城乡发展为目标。着力破除城乡二元制度，加快建立“城市支持农村”的长效机制，到2020年基本建立城乡经济社会一体化发展的体制机制，保障城乡居民公平与可持续发展。

　　重点提高农业大县等经济欠发达县的财力水平。按照因地制宜、分类推进、重点突破的原则，建议以多种形式推进省直管县改革。
主持人：针对您刚才提出的这几个方面，我们在制定政策时，应做好哪些方面的具体工作？

　　夏锋：首先，在未来2～3年，应优先将农业大县纳入财政省直管县改革范围。建议对符合以下3个条件的地区，特别是对于保障我国粮食安全的800个产粮大县，优先纳入省直接管理县（市）财政体制改革范围：

　　（1）农业比重明显比一般县域要高，非农人口比重低。

　　（2）经济欠发达，地区生产总值和工业化率远低于县域平均水平。

　　（3）财政自给率低，对转移支付的依赖度很高。通过财政省直管县，提高县级政府财力水平，实现城乡基本公共服务均等化，改善农村基础设施，初步形成财政支农的长效机制。

　　第二，经济发展到一定规模的县，在3～5年内率先实行行政省直管县。所谓经济发展到一定规模，可以是多种情况：比如经济发展规模接近全国县（市）平均水平；或者是财政实力与地级市和县级市有一定差距，对财政转移支付的依赖性也较高，但自身财政增收能力在不断增强。通过行政省直管县，赋予县域经济更大的发展自主权；在提高县级政府财力水平，实现城乡基本公共服务均等化的基础上，大力发展县域经济，使县域成为吸纳农村劳动力转移的重要载体。

　　第三，建议可以把具备一定条件的县升格为市。例如：经济实力已经达到中小城市规模，或接近全国经济百强县；二、三产业较为发达，农业比重低的县；或者是县域对农村的辐射带动力强，县域已经成为吸纳农村劳动力转移的主要载体，工资性收入成为农村居民收入的主要来源。通过县升格为市，加快发展小城市和小城镇，建立小城市、小城镇与农民就业和产业转移三位一体的体制机制，实现城镇与农村产业的调整与承接；转移农村剩余劳动力，提高农民工资性收入；更有效地发挥城镇公共基础设施对农村的辐射和带动作用。
主持人：目前，理论界一直在探讨推进省直管县改革中的体制机制创新如何与分类改革相适应的问题，那么应该如何推进以城镇化为主线的体制机制创新？

　　夏锋：适应城镇化快速发展的趋势，行政区划体制改革的总体方向和基本要求应是“减少政府层级、增强县域活力、发展城镇体系、促进市县协调，最终实现大中小城市与小城镇齐头并进的行政区划体制。

　　建议一：减少政府层级。大体可以分三步走：第一步，先行推进财政层级扁平化。2012年底，以农业大县为重点，将经济欠发达地区的县全部纳入财政省直管县范围，先行建立省以下三级财政层级体制，保障中央转移支付直达县；合理划分税种，建立财力与事权相匹配的财税体制，保障县级政府基本财力需求。

　　第二步，逐步推进行政层级扁平化。3～5年内，把人口少、市辖县数量少、城镇化率高的县纳入行政省直管县改革范围，率先实现省—市县—乡镇3级行政区划体制。同时，逐步向县级政府下放经济社会管理权限，激发县域发展活力。

　　第三步，10年内，逐步把已经实行财政省直管县的地区纳入行政省直管县改革范围。到2020年底，在全国范围内普遍实行行政省直管县体制，实现省以下3级区划体制，形成省与市县合理的公共职责分工体制。

　　建议二：修订设市标准。建议在1993年民政部关于调整设市标准的基础上，加快研究制定设立大中小城市和小城镇新的指标体系。

　　建议三：合理规划撤县设区。大致可以分两步走：第一步，先建立“三级政府、四级管理、五级网络”的行政架构，即省、市、市辖区成为三级政府。在乡镇变为市辖区派出机构的条件下，维持省、市、市辖区、乡镇四级管理；在村委会改为社区服务机构的情况下，维持省、市、市辖区、乡镇、社区五级网络。

　　第二步，整个行政体制过渡到“二级政府、四级管理、五级网络”。在区域中心城市统一行使本地区经济社会职能比较有效的情况下，将市辖区转变为市的派出机构，主要承担社会管理和公共服务执行职能；乡镇改为街道办，城乡统一管理，整个行政体制过渡到“二级政府、四级管理、五级网络”。
主持人：在推进以城镇化为主线的行政区划体制改革的同时，应如何推进以政府转型为重点的行政体制改革？

　　夏锋：首先，要建立规范的公共职责分工体制，形成城市支持农村的政府间合力。要以立法的形式，将省与市县政府的权力范围、权力运作方式、利益配置结构、责任和义务等明确下来，逐渐使省与市县政府的关系制度化、可问责。

　　其次，加大扩权放权力度，理顺条块关系，为推行省直管县体制奠定基础。将当前放权的重点放在行政审批、行政收费、行政处罚、国有资产管理和社会事业管理等方面，真正把关键性和涉及具体利益的权限下放给县(市)。

　　第三，稳步推进财税体制改革。建立事权与财力相匹配的财政体制，按照全国统一的基本公共服务均等化标准测算各级政府所需要的财政支出规模，由上一级政府负责平衡辖区内政府间财力。

　　主持人：在推进行政区划体制改革和行政体制改革的同时，还要推进以城乡经济社会一体化为目标的相关体制改革。这也应该是一个重要的内容。

　　夏锋：首先，建立城乡一体化的土地管理体制。重点加强土地用途管制，防止省直管县改革变相掠夺农民土地。以完善农民土地使用权为重点，保障农民土地权益在符合城乡土地规划的前提下，可以将土地长期使用权转让、出租、抵押、入股和出售，建立主要依托土地的农民财产性收入增长机制。

　　另外，推进户籍制度改革。逐步放开城镇落户政策，3年左右落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，重点引导农村人口向人口规模20万以下的中小城市集聚；5年内，放开中等城市和大城市的落户政策。

　　另外，加快建立城乡统一的基本公共服务制度。未来几年，推进城乡基本公共服务均等化，应按照“完善体系、对接制度、提高水平、重点支持”的总体思路，逐步统一城乡基本公共服务制度；加快建立现代农村金融体制，加强财税政策与农村金融政策的有效衔接，改变农村资金要素净流出与农村金融需求之间的矛盾，引导更多信贷资金投向“三农”，切实解决农村融资难问题。鼓励农村金融创新，完善农村金融市场，支持合作金融、草根金融的发展。