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现阶段，金融已成为我国国民经济的重要组成部分，作用巨大；但如果不能有效控制金融风险，同样也会引发危机，可谓“发展在金融，风险也在金融”。人们往往认为金融只涉及中央和大型金融机构，对基层情况缺乏关注；可事实上，在金融行业高度垄断的背景下，由于中小企业大多存在于县域，中小企业融资难、民间高利贷等金融问题正是从县域经济而来，想要解决也就必须从县域经济入手。县域经济是国民经济发展的基础，也是控制金融风险的关键环节。如何扬长避短地用好金融这把“双刃剑”，正是现阶段县域经济发展亟待解决的难题。
　　我们在对县级单位的调研中发现，目前县域金融的发展可谓喜忧参半；喜的是各种金融创新不断涌现，忧的是各类中小机构发展无序且缺乏有效监管，蕴含风险。要使金融真正造福县域经济，就必须对县域金融现状有清醒理性的认识，并提出针对性意见，引导县域金融走入规范发展的轨道。
　　在此，笔者将对县域金融发展中的重点问题加以分析，并提出对策建议。
　　一、 大力发展县域股份制银行，主导县域金融走向规范
　　中国目前正在陷入一个 “钱多闹钱荒，涝年没水吃”的怪圈，一边是流动性过剩，另一边却是大批企业融资无门。
　　（一）县域内金融机构现状
　　从目前的现状看，县域内金融机构可以大致分为以下五类：一是各大商业银行在县域的分支机构，二是各县（市）成立的农村商业银行，三是以村镇银行、小额贷款公司、农民资金互助社为代表的县域小型金融机构，四是证券公司、保险公司等非银行类金融机构，五是典当行、融资担保公司等具有金融属性的其他机构。
　　（二）如何评价县域各类金融机构的作用
　　从实际情况看，县域内的各金融机构均为县域经济发展做出了贡献，但也存在一些问题：
　　1．全国性银行县域分支机构与当地中小企业并不结缘
　　第一，全国性银行县级分支机构权限有限，难以为中小企业融资服务。
　　目前，我国货币投放权主要控制在四家大型国有商业银行和少量全国性股份制银行手中。全国性银行虽然在县内也有分支机构，但受总行统一管控，无法完全自主决定贷款投放数量和去向，对解决当地中小企业融资难问题作用甚微。同时，在现行银行管理体制中，各大型商业银行县级机构资金大部分上存，客观上造成了本地存款的外流，形成“抽血”效应，使中小企业融资难上加难。
　　第二，全国性银行为中小企业融资服务收益低、成本高，缺乏动力。
　　由于广大中小企业信用等级不高，各大银行在投放贷款前需对企业资质进行详细考核，消耗成本；同时，中小企业贷款数额小，使得银行获利十分有限；这种“高成本、低收益”的现状，使得全国性银行自然倾向于与大型企业合作，没有为中小企业融资服务的动力。
　　正是以上两点，决定了全国性银行县域分支机构与当地中小企业并不结缘。尽管各大银行已经设置中小企业融资部门，但收效甚微；不但不能为企业“输血”，反而要从县域“抽血”，使中小企业融资越来越难。
　　2．县（市）农商行“量小体弱”且发展空间受限
　　各地农商行一般都是由农村信用社改制而来，经历了与农行脱钩——信用社成为法人和一级核算单位——农村合作银行——农村商业银行的改革历程，将现代金融企业治理结构引入农村信用社，为进一步发展奠定基础。
　　但是，各县（市）农商行虽已改制，却未完全跳出原有的窠臼。从命名上看，监管部门出台相关规定，要求农商行名称中必须带有“农村”字样，未能从理念上打破城乡界限；从资金来源看，各地的农商行还是以吸收本县（市）存款为主，无法把县域外资金吸收进来；从发展战略看，各农商行尚未对资本市场有充分的关注，拘泥于现存的一些问题，未能正视自身发展潜力。
　　正是由于以上的种种原因，使得县（市）农商行的发展受到局限，始终难以实现资金来源的社会化。虽然其积极地为中小企业服务，但由于受自身发展规模的限制，没有足够的能力从根本上解决中小企业融资问题。
　　3．县域小型金融机构作用与局限性并存
　　本文所阐述的县域小型金融机构包括村镇银行、小贷公司和农民资金互助合作社三类。在现阶段，这些机构都发挥了一定的正面作用，缓解了县域内中小企业资金紧张的现状，是在金融垄断背景下地方金融创新的成果，具有积极意义。
　　但是，由于成长过程缺乏规范指导和统一监管，这些小型金融机构依然存在局限性，是解燃眉之急的“游击队”，却难成县域金融发展的“正规军”。
　　（1）村镇银行
　　村镇银行已被银监部门纳入监管范围，但是体量小，资金来源仅局限于乡镇。同时，在现行监管政策中，村镇银行放贷还要受到一系列的限制，所有客户中农户要占到60％以上，单户贷款额不能高于注册资本10％，100万以下贷款要占到贷款总量的70％以上，“三农”相关贷款要占到贷款总额的90％以上，这也进一步压缩了村镇银行的发展空间。
　　（2）小贷公司
　　目前，小贷公司可获得的商业银行融资额不得超过资本净额的50％，再加上其不能吸收公众存款，因此必然要面对资金来源“哥们”化、资金使用社会化的矛盾；一旦投放资金无法回笼导致资金链断裂，就会直接引发社会问题。
　　同时，小贷公司的发展也有失公平。小贷公司看似打破了金融垄断，但事实上还是被少数富人所掌握，获取垄断金融背景下的高额利润。不仅如此，由于出资人资金来源多种多样，很多出资人正是从银行获得贷款后再注资小贷公司，从而导致了商业银行贷款的变相流入，使本来就十分有限的贷款资源变成了少部分人牟利的工具。这样的做法不但难以起到合理调配社会资源的作用，反而会进一步拉大县域内的贫富差距。
　　而小贷公司的资金使用同样受到限制：开业未满一年的小贷公司，单户贷款余额不得超过公司资本净额的10％，开业一年以上的小贷公司，单户贷款余额不得超过公司资本净额的5％。小额贷款总量、“三农”贷款总量、贷款期限在3个月以上的经营性贷款总量占全部贷款比例均不得不低于70％。这种种因素共同决定了小贷公司前景有限，难以成为县域金融发展的主力军。
　　（3）农民资金互助合作社
　　我们在调研中发现，农民资金互助社隐患颇多。一些县（市）的农民资金互助社在民政部门注册，并由农办牵头监管，法律定位不明确，也没有纳入规范的金融监管体制。
　　同时，目前互助社的发起人任职资格把关不严、工作人员的聘用和培训管理尚不规范；仅需少量会费便可加盟的管理体制也难以对资金来源形成有效控制，存在潜在风险。
　　总之，正是这种“大恐龙”不结缘、“小跳蚤”有局限的现状，使县域金融的发展难有突破性进展，中小企业融资问题也无法得到根本性解决。我们必须打破这种不合理的结构，培育县域金融发展的中坚力量。
　　（三）应将县域股份制银行作为发展方向
　　1．县域股份制银行的内涵与优势
　　在今后的发展中，县域内应有一个开放式、现代化的县域股份制银行。县域股份制银行的内涵可以从多个角度来理解：从治理结构看，县域股份制银行完全按照现代金融企业构造，是独立法人；从名称看，县域股份制银行不再有“村镇”或“农村”字样；从资金来源看，县域股份制银行突破县域的地域限制，并与资本市场结缘，实现资金来源社会化；从资金使用看，县域股份制银行以“资金使用本地化”为宗旨，解决当地中小企业融资问题，为企业“输血”。
　　相较县域内现有的各类金融机构，县域股份制银行有其独有的优势。与全国性银行县级分支机构相比，县域股份制银行扎根于县域内，不存在因资金上存而 “抽血”的问题，且心系本地中小企业；与其他小型金融机构相比，县域股份制银行发展规范，既易于控制风险，又能与资本市场结缘，具有不断壮大的基础。
　　2．发展县域股份制银行的具体措施
　　从目前的实际情况看，村镇银行和各县（市）农商行比较适合作为改造对象；我们可以在现有基础上，将他们改造为县域股份制银行并大力发展。如果一个县域中能够有一到两家成规模的上市县域股份制银行，县域金融的发展才能真正地被引导到规范轨道上。
　　具体来说，应从以下两方面着手：
　　（1）应对县域股份制银行的发展给予政策支持
　　由于县域股份制银行立足县域、服务中小企业，应适度放宽对它的监管要求，比如在存贷比、存款准备金率、资本充足率等方面提供一定的优惠，并鼓励县域股份制银行走出县域，拓展业务范围。同时，监管部门也不要再拘泥于名称问题，应允许县域股份制银行名称中不带有 “农村”、“村镇”字样，尽量减少县域股份制银行发展的政策枷锁。在此基础上，还可以考虑给予县域股份制银行一定的税收优惠，适当降低税率，为其发展提供更多便利条件。从长远角度看，如果县域股份制银行能够做强做大，尽管税率有了一定的下降，但伴随着税基的扩大，税收额将会不减反增，从而收到一举两得的效果。　　（2）应积极推动县域股份制银行上市
　　要实现资金来源的社会化，仅靠扩大业务覆盖范围效果有限；如果能够通过推动县域股份制银行上市，与资本市场结缘，资金来源的社会化才能在更大范围内实现。同时，上市能够促使县域股份制银行提高治理水平、完善治理结构，也是对银行管理层的有效激励手段。
　　而要实现上市，必须有健康活跃的资本市场作为保障。为此，我们就要推出积极的资本政策，大力发展直接融资。在市场经济体制下，来自银行的间接融资和来自资本市场的直接融资共同支撑经济发展，国家需要货币政策调控间接融资，也就同样需要资本政策调控直接融资。因此，我们必须要让资本政策登上全国经济工作会议、金融工作会议的大雅之堂，在明确提出实行宽松的财政政策、稳健的货币政策的同时，也推出积极的资本政策，实现财政、货币、资本三大政策的协同运用。
　　中国目前正在陷入一个“钱多闹钱荒，涝年没水吃”的怪圈，一边是流动性过剩，另一边却是大批企业融资无门。要解决这一问题，就需要在货币市场与资本市场之间搭建桥梁，将货币之水引入资本市场的面盆中，水面结合，做大总量，而县域股份制银行上市正是这个桥梁。如果能够顺利推进县域股份制银行上市，对县域股份制银行而言能够借助资本市场的力量，吸纳社会闲散资金用于发展；对资本市场而言，将县域股份制银行引入能够优化板块结构，为市场注入全新发展动力，可谓相得益彰，一举两得。
　　二、 完善金融办建制，加强县域金融监管
　　应争取把金融办纳入到地方政府序列，以便其开展金融监管工作。
　　（一）县域金融监管现状
　　目前，县域金融监管工作遇到了很多困难。由于证监会、保监会等金融监管机构没有县一级建制，使得县域金融的某些业务部门缺乏对口监管单位。同时，小贷公司、农民资金互助社等新兴小型机构不断涌现，在法律定位尚不明确的情况下，也无法将其归属现有的监管部门实施监管。为了解决这些问题，各县级政府纷纷组建了县金融办来填补监管空白。
　　从我们调研的情况看，县域金融监管大致可分为两部分：
　　一是对银行类金融机构的监管。在目前的县域金融监管体系中，大型股份制商业银行分支机构、县域股份制银行、村镇银行以及其他银行类金融机构的监管工作主要由各县（市）银监办负责。
　　二是对非银行类金融机构的监管。这类机构种类、数量较多，情况也比较复杂。总的来说，各县（市）金融办主要负责各类新型小型金融机构以及保险、证券等其他金融机构的监管；典当行和拍卖公司则由商务局进行监管，而一些地方的农民资金自助合作社则是由农办牵头与其他机构协同监管。
　　（二）现行县域金融监管体制问题分析
　　现行县域金融监管体制的问题主要体现在以下两个方面：
　　1．非专业机构难以胜任监管工作
　　正如上文所述，由于县域内金融监管机构建制不足，很多非专业机构不得不承担金融监管的工作。但是，金融监管工作具有很强的专业性，如果没有相关的专业知识和监管经验，是很难将监管工作落实到位的。例如，在某些地区，农民资金互助社的监管工作是由农办牵头负责的。正如上文所述，农民资金互助社从管理体制到运营机制均存在着一系列的问题，要对其进行有效监管，必须要对金融监管工作有较为深入的认识和了解，并能够及时应对、解决一些复杂的情况和问题，而农办显然无法满足这样的要求。
　　因此，虽然在现实条件的制约下，很多非专业机构不得不暂时承担起金融监管的职责，但这仅仅是一时权宜之法，绝非长久之计。
　　2．县金融办地位有待明确并加强
　　县金融办的出现，是县级政府为解决金融监管问题的有益尝试，也起到了较好的监管效果，在很大程度上弥补了县级金融监管体制的不足。但是，至今金融办的地位仍不明确，无法充分发挥牵头金融监管的作用。
　　目前，各地的金融办并未形成统一的机构建制。以江苏省为例：江苏省一级金融办目前已成为财政全额拨款的事业单位，但只是参照公务员管理，没有纳入政府序列。而地区和县一级金融办则大都还未有独立编制，也没有成为独立的机构，更不属于地方政府序列，很多地区的金融办都是挂靠在政府办公室下开展工作。这样的情况极大地限制了金融办作用的发挥。
　　在县级金融监管体制存在空缺的情况下，金融办本是填补空白、完善金融监管体制的上佳选择，而各县金融办也的确起到了这样的作用。但是，由于没有独立的编制，也不属于地方政府序列，各县的金融办始终缺少名正言顺开展金融监管工作的身份，即便实际参与监管也是师出无名，有如“小三”管家，底气不足。
　　（三）完善县金融办建制，统一非银行类机构监管
　　要解决县域金融监管问题，就必须完善金融办建制，赋予金融办合法合理的地位。就县域的具体情况来说，县级金融办必须法律地位明确、监管权责明晰，成为具有独立编制的专业金融监管机构。
　　在具体完善过程中，应争取把金融办纳入到地方政府序列，以便其开展金融监管工作。如果在现阶段难以实现，则可以考虑参照目前省一级金融办的机构设置，将各级金融办均构造成财政全额拨款的事业单位，形成由上至下的统一体系。
　　三、贷款转成承兑汇票加大融资成本，对票据滥用须严加查处
　　承兑汇票的滥用影响着地区金融的稳定与安全，也深刻地反映了现代金融“天使＋魔鬼”的双面性。
　　（一）银行承兑汇票的概念与特点
　　银行承兑汇票 （Bank＇sAcceptanceBill）是商业汇票的一种，是由在承兑银行开立存款账户的存款人出票，向开户银行申请并经银行审查同意承兑的，保证在指定日期无条件支付确定的金额给收款人或持票人的票据。承兑汇票均有一定的付款期限，最常使用的是付款期限为六个月的银行承兑汇票；如果持票人在付款期限未到的情况下进行贴现，则必须要付一定的贴现利息。目前，银行承兑汇票的贴现率是市场定价，一般在6％—8％之间。
　　银行承兑汇票的出票人需要具备以下条件：（1）在承兑银行开立存款账户的法人以及其他组织；（2）与承兑银行具有真实的委托付款关系；（3）能提供具有法律效力的购销合同及其增值税发票；（4）有足够的支付能力，良好的结算记录和结算信誉；（5）与银行信贷关系良好，无贷款逾期记录；（6）能提供相应的担保，或按要求存入一定比例的保证金。
　　从业务流程上看，银行承兑汇票可以被拆解为承兑和贴现两个环节，其中承兑属于中间业务，而贴现属于贷款业务。在银行对企业授信的同时，承兑环节就已经结束，银行只是为票据提供了信用保障，并未发生资金的流动，因此不占用银行的信贷规模。但是当票据贴现时，银行必须向持票人无条件支付钱款，此时便发生了现金流动，并被计算在信贷规模当中。但是，目前被广泛使用的银行承兑汇票通常均有六个月的付款期限，这也就在承兑和贴现之间制造出了一个银行资金流出的缓冲期。正是承兑汇票的这一特性，为普通贷款转成承兑汇票提供了操作空间。
　　（二）贷款转成承兑汇票加重企业融资负担
　　在我国现行的银行管理体制中，商业银行能够释放的信贷规模是受到央行控制的；如果信贷规模已达到上限，即便银行有剩余资金也无法向企业提供贷款。在这种情况下，银行便利用承兑汇票有付款期限做缓冲，且承兑、贴现两个环节彼此独立的特点，将普通贷款转成承兑汇票。
　　举例来说，A企业向B银行贷款500万，而此时B银行信贷规模已达上限，B银行就可以用贷款转承兑汇票的方式变相释放贷款。一般情况下，B银行会要求A企业先预存500万现金作为保证金 （保证金比例一般为50％），然后再对A企业授信1000万额度的承兑汇票。在承兑汇票没有贴现之前，银行对这1000万承兑汇票的承兑行为是不占用信贷规模的；利用从承兑到贴现的六个月缓冲期，银行可以及时进行调整，为六个月后这笔汇票的贴现预留出信贷规模。如此一来，通过贷款转成承兑汇票，银行相当于“透支”了未来的信贷规模，从而在当期信贷规模达到上限的时候发放出贷款。
　　但是，这样的行为却会加重中小企业的融资负担。企业通常是在资金短缺的情况下才会申请贷款，因此，在贷款转成承兑汇票的情况下，很多企业都会在票据未到付款期之前就向银行或者其他社会融资机构进行贴现，因而必须按贴现率支付贴现利息。在上文的例子中，我们按贴现率7％计算，A要将手中的1000万承兑汇票变现，就必须承受70万的贴现成本。但是，A已经在银行中预存了500万，因此，这70万的成本对应的融资额其实只有500万，实际的融资利率就是14％。目前我国六个月定期存款年利率为3．3％，即便扣除预存在银行的500万现金所得利息，融资综合利率也依然高达11．7％，相较6．1％的六个月以内贷款基准利率高出接近1倍。不仅如此，在年末等资金紧张时期，银行承兑汇票的贴现率可以达到10％甚至更高，按上文的计算方法，企业的融资利率就更加可观，会高达20％左右。大型国有银行的融资成本尚且如此之高，民间借贷出现20％—30％的高利率也就不足为奇了。
　　（三）对承兑汇票滥用须严加查处
　　贷款转成承兑汇票看似只是银行调剂信贷规模的小手段，却切实加重了企业的融资成本，推高市场利率，也让本就难以解决的中小企业融资问题更加棘手。不仅如此，由于承兑汇票的出票人具有严格的资格要求，很多企业为了符合银行的相关规定，伪造购销合同与增值税发票，极大地扰乱了地区金融秩序。
　　承兑汇票的滥用影响着地区金融的稳定与安全，也深刻地反映了现代金融 “天使＋魔鬼”的双面性。银行承兑汇票本是一种优良的金融工具，但如果违规滥用，就会让这个本应造福地方的 “天使”变成 “魔鬼”，反而影响了地方金融的健康发展。因此，对看似无足轻重的贷款转承兑汇票问题，监管部门必须严加查处，遏制住票据滥用的不良势头，防范和控制好金融风险，从而保障地方金融的健康发展。
　　综上所述，县域金融的建设成果固然可喜，但存在的问题和风险同样不容忽视。要最大限度地发挥金融的积极作用，就必须将县域金融引导至规范发展的轨道，在大力发展县域股份制银行的同时构建起以金融办为主的县域金融监管体制，并对承兑汇票滥用等问题严加查处。唯有如此，才能扬金融之长，避金融之短，使金融真正成为县域经济发展的强大动力。
　　（作者为中国政法大学资本研究中心刘纪鹏、李征 来源：中国经济新闻网）