我国县制始于春秋，兴于战国，定于秦朝，距今已经有2000多年历史。纵观古今，中国一直是郡县社会，司马迁《史记》曾记载：郡县治，天下无不治。进入新时代，县域经济成为国民经济重要组成部分，因为它既是宏观经济和微观经济的结合部，也是农村经济与城市经济的连接点，更是实现共同富裕重要的承载地。当前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》(以下简称《意见》)，全面系统提出了县城建设的指导思想、工作要求、发展目标、建设任务、政策保障和组织实施方式，明确了“县城”在新型城镇化中的重要地位，强调了以县城城镇化推动县域经济高质量发展的新方向，为破解城乡难题、构建新格局带来了曙光。

 迎来新机遇

县城位于“城尾乡头”，是我国城镇体系的重要组成部分。统计显示，2021年底，中国1472个县的县城常住人口为1.6亿人，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人，县城人口占全国城镇常住人口的30%。推进县城建设，有利于引导农业转移人口就地就近城镇化，完善大中小城市和小城镇协调发展的空间布局。推进县城建设，有利于县域经济高质量发展，为国内大循环和全国统一市场建设提供新动力。推进县城建设，有利于城乡融合发展，对构建新型工农城乡关系具有重要意义。

——县城产业提质增效。《意见》提出培育发展特色优势产业，稳定扩大县城就业岗位，为县城产业提质增效带来新机遇。一是增强县城产业支撑力，重点发展比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业。比如，大力发展农产品加工业集群，供储销为一体的农业生产性服务业以及农商文旅体融合型产业。二是提升产业平台功能，注重引导县域产业集中集聚发展。比如，支持符合条件的县城建设产业转型升级示范园区等。三是健全商贸流通网络，发展物流中心和专业市场。比如，建设物流配送中心、打造工业品和农产品分拨中转地、完善冷链物流设施等。四是改善县城消费环境，完善消费基础设施。比如建设大型综超、特色街乡及消费综合体，完善公共交通站点、游客服务中心和生活配套设施等。五是强化职业技能培训，提高农民工就业能力。比如，健全线上线下人力资源市场、提高培训补贴、县域之间共建共享大型技能培训基地等。

——县城发展分类推进。《意见》指出要科学把握功能定位，分类引导县城发展方向，为进一步实现县城高效能治理提供了新机遇。一是推动大城市周边县城主动承接人口与经济要素，发展成为与邻近大城市功能互补的卫星县城。二是积极培育先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城。三是合理发展农产品主产区县城，为保障粮食安全、有效服务“三农”提供支撑。四是有序发展重点生态功能区县城，为保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障提供支撑。五是引导人口流失县城转型发展，严控土地增量，促进人口向优势区域转移，探索发展替代产业。

——县城环境有效改善。《意见》明确指出，今后要不断完善县城市政设施体系，要加强历史文化和生态保护，要强化公共服务供给，这为增进县城民生福祉，提高人居环境质量提供了新机遇。从市政设施建设视角看，县城发展重在加快完善交通通信基础设施，推进老旧小区改造和老化管网改造，增强减灾防灾能力。从生态文化视角看，县城重在加强历史文化特色传承与生态禀赋保护，推进山水人城和谐相融的新实践，打造绿色低碳城乡空间，推进生态价值的多元化转换。从公共服务视角看，县城应以人口和经济要素承载力为基准有序推进医疗卫生、教育培训、养老托育、文化体育及社会福利等民生领域的优化与完善，满足县城人民对美好生活的向往。

——县城带动持续增强。《意见》指出要提高县城辐射带动乡村能力，促进县乡村功能衔接互补，为县域一体化发展带来新机遇。一是推进县城基础设施向农村延伸，比如建设水气热城乡一体化管网、以城带乡的污水垃圾处理系统、联结城乡的交通通信基础设施及电商物流。二是推进县城公共服务向乡村覆盖，比如建立县域医疗卫生共同体、发展城乡教育联合体、健全县乡普惠型养老服务体系等。三是推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，守住不发生规模性返贫底线。

 破解旧难题

——破解城乡融合发展难题。在我国城乡融合发展中，“大城大村”现象比较突出，县城在城乡融合中的纽带传导功能不足，其“次级核心”地位尚未体现，县域城乡融合发展水平一直较低。推进县城建设，畅通城乡资源双向流动，有利于破除城乡分割的体制弊端，发挥县城辐射带动乡村的能力，促进县乡村的功能衔接互补，推动农业农村现代化，实现新型工业化、城镇化、信息化与农业现代化的同步发展。

——破解就地就近城镇化难题。我国城镇化建设的短板在县城。一方面，多数县城建设仍然处于现代化水平低、产业不发达、公共服务配套不足、综合环境不佳、治理水平不高的状态。另一方面，随着大城市就业环境变化及生活压力加大，国内农民工回流家乡趋势在加快。国家统计局数据显示，2019年40周岁以下农民工回流比例为22%，40—45周岁比例为67%，县城是农村人口进城的现实选择。以县城为载体的城镇化，可以有力吸纳回流人口，破解农民工回流难题与进城安家落户难题，实现“城乡双栖”和“工农兼业”。《意见》的出台充分反映了我国新时代的城镇化战略开始转型，从高速城镇化转向高质量城镇化，从异地城镇化转向就地就近城镇化，从重视大城市的发展转向以县城为支撑的县域城镇化。这种战略转型是符合我国城镇化中后期人口流向和消费投资流向规律的，是能够满足农村转移人口对美好生活向往的，也有助于缓解一部分超大城市、特大城市功能过度集中、中心城区人口过度集聚的问题。

——破解县域经济发展要素制约难题。首先，县域建设用地供需失衡有待突破。加大县城建设力度，满足县城建设用地需求，需要新增建设用地计划指标，这通常与国家耕地保护红线政策相冲突；地方政府对现有的存量用地和低效土地开发动力不足，节约集约用地机制不完善，造成大量开发和低效利用并存，土地利用缺乏效率；市场在土地资源配置中的作用不明显，土地要素配置与现实市场需求之间明显错配，工业用地与商业用地、建设用地与设施配套用地之间结构不均衡，导致房价攀升和服务业发展不足，提高了农业转移人口的市民化壁垒。其次，经济金融渗透不强，县域经济日益削弱。国有商业银行信贷资金集中实施“四重”战略，即将绝大部分资金投入到“重点地区、重点行业、重点客户、重点产品”，而广大县域经济发展需要的资金被长期搁浅；信贷资金投入失衡，资金供求矛盾仍然存在，县级城镇以下的小型企业，无论是国营、集体还是私营、个体企业，在取得银行信贷资金支持方面都不同程度地受到多方面的限制。

 构建新格局

当今世界正处于百年未有之大变局。为应对国内外复杂严峻的发展形势，我国提出了“要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。在此背景下，国家强化推动以县城为重要载体的城镇化建设，从生产、生活、生态与安全四个领域构建起县域经济社会高质量发展的新格局，充分发挥县城连接城乡的枢纽作用，最终建成各具特色、富有活力、宜居宜业的现代化县城。

——推动县城产业集聚与空间重构，为县域经济转型升级创造动力。一是优化产业空间规划，提高资源配置质效。一方面重塑县域生产力空间布局，以重点产业为核心规划产业生态圈。依托原有产业园区、创业园区和新建集聚区，有机融入基础设施网络、公共服务、生态空间、乡村振兴等空间场景，形成生产、生活、生态互促共荣的新县城。另一方面消除地域壁垒（城乡之间、县县之间），扩大市场准入，降低经营成本，提高全要素生产率，改善县域资源配置效率并建立重要资源转让交易市场（县城）。同时，在县城建立规模适宜的商业中心与金融中心，促进各类消费活动频繁开展，发展线上线下融合并能带动镇村的新型消费业态，增强县城在商贸商务、电商物流及金融信贷等领域的载体功能。

二是培育特色优势产业，做优产业集聚平台。一方面巩固壮大县域实体经济，重点培育县域核心工业、县域生活及文旅服务业、特色农业集群等，注重发展农资供应、技术集成、仓储物流与农产品营销等农业生产性服务业，县城打造1—2个支柱型产业集群。同时积极培育县域龙头企业和专精特新小巨人，形成特色产业链，鼓励创新，构建从孵化培育、成长扶持到推动壮大的全生命周期梯次培育体系。另一方面不断招大引强，优化县域招商引资模式，力争引进号召力强、产业链带动强的链主企业进县城。同时鼓励县城所在镇或中心镇建立产业示范园区，引导县域主导产业集中集聚发展。

三是完善商贸流通网络，改善县域营商环境。一方面在县城建设物流配送中心和专业市场，优化县城运输仓储和集散分拨功能。同时大力降低县域内商品流通成本及县域间物流成本，减少关卡数量，奖补大型物流企业，打通县域循环的堵点痛点。另一方面深化改革，优化县域营商环境。高质量打造县城政务中心，建设行政审批局，提高“网上办结率”，提升政务服务效率；深化“放管服”改革，明确主体责任，积极营造规范高效可预期的营商环境。

四是开展就业技能培训，扩大县城就业岗位。根据全县就业规模及就业特征开展务实管用的职业技能培训，主要针对农民工、农民职业经理人及县城失业人员；统筹发挥高职院校、职技学校和企业作用，推动公共实训基地共建共享，培育急需紧缺岗位专业人才；大力发展人力资源中介，打造线上线下要素供需对接平台，稳定扩大就业。

——增强县城基础设施与公共服务配套，为县域经济要素承接建强载体。一是完善市政交通设施，畅通对外连接通道。优化县城及周边地区道路建设，合理分配各类交通工具与行人路权，健全交管设施；扩大公共交通规模，以县城为核心建设覆盖镇村全域的公共交通体系，在县城内增配换乘便捷的公交场站与接驳点；提高县城与周边大中城市互联互通水平，扩大干线铁路、高速公路、国省干线公路等覆盖面。

二是加大县城更新力度，提升智慧治理水平。推动县城老城区加快改造，对建成年代较早、失养失修失管、配套设施不完善的住宅小区进行更新；更新改造老街背巷和公用设施，整治建筑风貌与环境卫生，提升人居质量；加大智慧设施投入，推进县城重要场景的数字化改造，在县城实现“一网统管”“一网通办”和“一网通享”，便利居民与市场主体，增强幸福感与获得感。

三是扩大教育医疗供给，优化养老托幼体系。优化县城办学条件，扩大基础教育规模，既要加大义务教育投入，也要提升高中办学质量，更要振兴职业教育，形成完备的县域人才供给体系；为农民工随迁子女入学和转学提供政策供给，尽量降低入转学门槛；加强县级中心医院提标改造，推进县级疾控中心和妇幼保健机构建设，强化市—县—乡三级医疗联结机制，加大对县级医护人员的培养与激励；提升县城公办养老服务能力，扩大普惠养老床位供给，推进公共设施适老化改造，鼓励社会力量在县城兴办养老托育机构。

四是建设文化体育设施，增强社会福利投入。要在县城建设多元化文体空间，如博物馆、图书馆（书店）、餐吧、咖啡馆、茶馆、音乐厅、体育馆及步道等，打造以县城为中心的县域文娱消费载体，推动新经济发展。同时要在县城增加更多专业化残疾人康复、托养、综合服务设施，完善儿童福利机构及伤残人士康复救助机构，配套建设流浪乞讨人员救助管理设施。

——优化县城人居环境与生态质量，为县域经济可持续发展提供支撑。一是保护历史文化，打造特色风貌。充分挖掘和传承当地历史文化底蕴，加强县域文化遗产保护，县城重大公共建筑应体现地域特征和时代风貌。同时优化县城设计，统筹协调新老城区形态风格，活化复兴特色街区与特色小镇，丰富城市人文景观，以文兴旅、以文荣创、以文建博。

二是厚植绿色本底，塑造优美形态。要探索山水人城和谐相融的新路径，构建城市与山水林田湖草生命共同体，优化城乡空间布局、生态系统、环境品质、风貌形态，满足人民日益增长的优美生态环境需要。要完善县域内部空间布局，调整优化生产生活生态空间比例，促进县城工业区、商务区、文教区、生活区及交通枢纽衔接嵌套，推动城市内部绿地水系与外围生态用地及耕地有机连接。要保护修复自然生态系统，挖掘释放生态产品价值。推进县域自然资源统一确权登记，开展生态产品信息普查、形成目录清单；引入市场主体发展生态产品精深加工、生态旅游开发、环境敏感型产业，探索用能权、用水权等权益交易机制。要完善城乡环境治理体系，打造天蓝草绿、水清无废的美丽县城。加强大气污染、水污染、土壤污染治理，有效实施生活垃圾分类与废物处理，推进雨污分流改造。

三是建设低碳城市，营造优良环境。在“双碳”目标引领下，县城是绿色低碳发展的最佳载体。一方面要实施绿色建筑创建行动，提升新建建筑节能标准，推广节约、高效、环保的绿色建造模式，鼓励在老旧小区改造中同步实施建筑绿色化改造。同时要着力发展县城绿色交通，大力推广新能源公交车，打造以人为本的慢行道路系统。另一方面要推进社区绿色低碳建设，倡导居民绿色消费、绿色出行和绿色生活新风尚。要加大绿色低碳基础设施建设，统筹县城水电气热通信等设施布局，因地制宜布置分布式能源、生活垃圾和污水处理等设施；构建县城绿色低碳能源体系，稳步推进冬季清洁取暖，推广分布式光伏、智能光伏等清洁能源应用；加强配电网、储能、电动汽车充电桩等能源基础设施建设，新建大型公共建筑停车场、社会公共停车场等应配建一定比例的可充电停车位。

——深化体制机制创新与试点先行，为县域经济高质量发展给予保障。一是强化规划引领，推动试点先行。要按照《意见》科学编制县城规划与建设方案，正确处理开发与保护的关系，防止盲目重复建设与大拆大建；坚持项目跟着规划走，注意总规、国土规划与专项规划之间的统筹协调。要积极探索县域内经济区与行政区适度分离，将县城所在镇与毗邻乡镇统筹发展，力争形成较大经济单元，增强县城极核综合实力与竞争力。要选取有基础有条件的县城在全省先行示范，及时总结推广典型经验和有效做法。

二是创新三大机制，补齐发展短板。一方面要深化户籍制度改革，健全农业转移人口市民化机制，全面落实取消县城落户限制政策。建议积极优化农村人才进城落户和返乡农民就业创业具体政策，给予鼓励激励；创新省以下财政转移支付、土地指标拨付与农业转移人口市民化挂钩机制，重点支持吸纳农业转移人口落户多的县城发展。另一方面要建立多元投融资机制，强化地方财政及金融支持。建议加强省市对县域财政投入力度，科学设计县域财政金融体系，构建县域产业基金，撬动银行资金与社会资金，提升金融手段的组合运用效率。同时要构建集约高效的建设用地利用机制，保障县城用地发展需求，推广节地型、紧凑式高效开发模式。还需严守耕地红线，防止县城扩张发展变相占用农地，杜绝县城新区建设和重大项目的土地违法行为。

（童晶 中共成都市委党校副教授）