——基于云南省文山壮族苗族自治州的案例分析

“郡县治，天下安。”县域经济是全国经济的底部支撑，县域经济发展不足是我国欠发达地区发展的最突出短板。欠发达地区县域经济发展要跳出自身的限制，从更高层面、更广视角重新审视具备的优势条件；多措并举有效应对面临的制约因素，破解发展难题；通过上下联动、多方互动，汇聚全方位资源，形成高质量跨越式发展的强大动力。

跳出县域看优势

准确把握地方发展的禀赋条件

欠发达地区发展县域经济需要厘清的第一个关键是怎么认清自身，正确认识具备的优势条件，并以此作为谋划高质量发展的逻辑起点。

第一，区位优势要高位看。区位是一个地方发展的基础，决定了地方发展的战略方向。正确认识区位优势，需要跳出地方看地方，从更广视角、更高层面进行重新界定。以云南文山为例，要充分把握其独特的区位优势，必须从全国、全省层面，充分认识到文山与越南接壤，同时作为云南“东大门”与广西相邻的区位特点，从而具备在引领云南全省成为南亚东南亚辐射中心和深度融入国内国际双循环的独特优势，也就明确了文山既要向南推动沿边开放，更要“转身向海”向东看、向东靠、向东发展的战略导向。

第二，特色优势要比较看。特色特产是一个地方区别于其他地方的典型性标志，也是地方所独有的优势。要从比较的视角重新审视各地的特色特产，特别是各个地方在充分利用特色优势将特产做优做精上存在显著差异。仅从少数民族特色挖掘来看，文山是壮族苗族自治州，居住有11个民族，特别是被海外苗族同胞视为文化圣地，但与云南其他州市相比，文山的少数民族特色挖掘远远不够，与民族自治州的定位不符，独有优势的发挥严重不足。文山还有三七等中药材资源、独特的红色文化等，把特色做特将是文山下一步高质量发展的重点。

第三，产业优势要具体看。经过长期的积累，各地都形成了一定的产业基础，必须准确客观看待这些产业优势。地方发展产业要与全国产业发展政策相结合，特别是紧扣国家发改委《产业结构调整指导目录》，适时推动产业转型升级，逐步收缩限制性产业，限期关停淘汰类产业，大力发展鼓励类产业。文山铝产业具有一定基础，被云南省委、省政府定位为世界一流“中国铝谷”核心区，但从全国产业发展来看，由于其高耗能性，许多发达地方都是“谈铝色变”，文山发展铝产业对于落实双碳目标要求、守住节能减排底线的压力巨大，文山需要重新审视未来铝产业的发展前景和地位，从新产业的引入、培育上下更大功夫。

第四，政策优势要辩证看。政策支持是一个地方高质量跨越式发展的强力支撑，也是地方政府孜孜以求的可靠保障。必须要辩证看待地方拥有的政策优势，既要看到利好的一面，也要看到受局限的一面，重要的是要全面准确把握政策内涵，争取发挥政策的最大效用。文山是左右江革命老区的组成部分，属于云南省唯一享有新时期支持革命老区振兴发展政策的地区。同时也要看到，左右江革命老区是国家支持的诸多革命老区之一，文山与广西百色在左右江革命老区中的地位也不可同日而语，文山可做的就是充分利用其在云南省的唯一性，与省级相关部门加强衔接，补齐短板、延链强链，并且加强与百色沟通合作，共同争取国家支持。

多措并举破难题

有效应对地方发展的瓶颈因素

受多方面的影响，欠发达地区在发展过程中面临各种各样的问题与困难，必须用发展的思路解决发展中遇到的问题，正视并有效应对地方发展瓶颈。

第一，逆势突围，有效应对发展序列相对靠后。在全省全市的发展序列相对靠后往往成为制约地方发展的直接障碍，要跳出地方谋划地方，在重新审视区域发展条件和未来发展机遇的基础上，从发展定位、战略方向、体制机制等维度重新设计，推动地方从发展边缘转变为开发开放前沿、把发展潜力转变为发展动力。以文山为例，文山地处云南、广西两省区的交界地区，距离中心城市昆明、南宁均较远，受中心城市辐射带动作用较少。同时，文山不在滇中城市群的规划范围之内，不属于《全国主体功能区规划》确定的重点开发区域，处于全省发展的末梢。文山的发展必须要重新认识到其作为云南东大门，以及在云南全省向东融入西部陆海新通道和粤港澳大湾区等国家战略的前沿地位，积极推行东向发展战略，率先打造粤港澳大湾区的“菜篮子”“后花园”，让“小车跑昆明，大车向粤港澳”成为文山经济发展的新常态。

第二，多方发力，有效应对欠账大短板多。中西部地区的县城普遍存在着欠账大短板多的问题，特别是城乡基础设施和公共服务补短板的任务极其艰巨。文山市作为州府所在地，截至目前没通高铁，城市道路的破烂长期以来严重影响城市形象，2021年“4·28”罕见冰雹天气将城市排涝等问题暴露无遗，农村大量50户以上的自然村未通硬化路，教育、医疗等民生建设均在全省排名靠后，严重影响边境少数民族群众的幸福感、获得感。地方欠账短板问题的解决需要内外结合、多方发力，一方面依靠自身的发展，优先保障民生，推动形成良性循环；另一方面，在现阶段特别要进一步发挥各职能部门的积极性、主动性，从各个层面各个领域加强汇报对接，牢牢抓住国家新型城镇化推进县城补短板强弱项的机遇，汇聚各方资源，解决发展难题。

第三，开源节流，有效应对财源建设滞后。产业发展落后是县域地区存在的普遍问题，特别是中西部地区的县大多为农业大县，农业的现代化水平相对较低；工业发展处于起步阶段，没有形成对地方财力的有效支撑；服务业发展更是不力。产业不兴直接导致地方财政自给率低，“要饭财政”突出。以文山为例，作为62万人口大县，一般公共财政收入仅为23亿元，而一般公共预算支出高达58亿元，“三保”压力巨大。解决财源建设滞后问题，一方面要进一步压缩一般性开支，特别是“三公经费”的支出。更重要的是要在产业发展上大做文章，加大招商引资力度，以“大产业+新主体+新平台”的模式发展现代农业，延伸产业链条，增强附加值；结合资源基础顺应产业发展趋势对接新兴产业、未来产业，如依托中医药材发展大健康产业、依托光伏风电资源发展新能源产业等，以产业大发展推动财力大改善。

第四，主动作为，有效应对要素瓶颈制约。地方发展受要素瓶颈制约严重，文山突出表现在土地瓶颈和债务红线问题。文山违法占耕比例高，新增建设用地指标受限，好项目落地难成为招商引资的最大障碍。文山债务率曾高达400%多，且处于集中还债期，每年到期债务30多亿元。地方政府必须主动作为，深研土地要素保障、债务化解等相关政策，合法合规取得突破。对于土地瓶颈问题，要抓住国土空间规划修编的机遇期，调出经济社会发展的必要用地；进一步挖潜存量土地，盘活闲置用地，减少粗放用地；加快土地整理整治，积极参与新增建设用地指标跨区域交易；从长远看要树牢耕地保护的底线思维，杜绝新增违法违规用地。对于债务红线问题，要尝试通过债务展期、债务置换等方式守牢地方政府当前信用；加快国有资产和土地资源盘活，加大国有资产处置力度和土地出让力度筹集资金；长期看要进一步规范新增专项债券，坚决堵住违法违规举债融资的“后门”，严守不发生系统性金融风险的底线。

上下联动谋出路

正确处理地方发展的几大关系

欠发达地区县域经济发展需要充分利用有利因素、有效破解瓶颈制约，还要切实把握“有所为有所不为”的基本原则，突出上下联动，谋高质量发展之出路。

第一，尊重经济规律，把握开发时序。立足地方的发展阶段，鉴于自身财力和集聚发展规律，需要正确处理好平面推进与重点突破的关系，合理把握开发时序。地方发展县域经济要重点围绕产业发展、城市建设谋篇布局，每年推动一两个大项目取得实质性进展。同时，要树立中心城市优先发展的理念，以集聚能力的提升为前提，渐次发挥对全域的辐射带动作用。

第二，紧跟国家大势，找准发展方向。地方高质量发展需要处理好自身发展意愿和国家发展大势的关系，让自身的发展与国家导向相适应。以产业发展为例，一方面各地方要充分发挥后发优势，积极承接发达地区产业梯度转移；另一方面也要深刻认识到国家对各类限制性产业发展的更高要求，有所为有所不为。同时，要积极对接、提前谋划数字经济、智慧城市、大健康产业、乡村振兴等国家重点支持方向，争取在某些领域形成先发引领优势。

第三，挖掘独特优势，打造特色亮点。地方需要处理好大众化、普通化和特色化、亮点化的关系，充分挖掘生态、资源、民族等具备的各类优势，打造特色亮点，形成各类网红IP，最大限度放大地方特色化优势。例如，推动城市建设美化靓化，打造现代化精美城市，增强集聚力。推动系列文旅产品开发，结合地方特点推出一批名品、名吃、名俗、名节等，增强吸引力。

第四，深研各级政策，加强精准对接。地方发展必须正确处理好低头走路和抬头看天的关系，加强精准对接，充分利用外部资源，形成自身高质量发展的强力引擎。在项目上加强精准包装，聚焦国家、省级相关部门的专项资金，从不同关口争取最大支持。在招商引资上加强精准对接，厘清重大招商项目清单，实行挂图作战，瞄准行业标杆，引入社会资金支持地方发展。

（李爱民 中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所副研究员、副主任，

中共中央组织部、共青团中央第21批博士服务团成员）