“规划十三五，冲刺全面小康”
山区县域篇  

本刊记者 车文斌 潘兴扬 周淼葭  

      本刊在上期推出《规划十三五，冲刺全面小康——我们离全面小康还有多远？》大型系列报道“四川民族地区篇”后，受到社会各界的广泛关注，众多读者通过本刊官方网站、微信、微博给予点赞，部分县市致电编辑部，希望多组织这样有针对性的报道，一些专家学者更是表达通过本刊平台为四川县域经济发展献计献策的强烈愿望。
本期推出的该系列报道之“四川山区县域篇”，从现状入手找出差距，明确决战目标，通过专家建言，找到主攻方向和发展路径。

      通过初步测算，四川33个山区县与51个民族地区县面临的问题同样突出，任务同样艰巨。2013年，33个县的平均人均地区生产总值约为29019元，需整体保持年均10.56%的增速，最为严峻的是秦巴山片区11县，需整体保持17.66%的增速，方可于2020年实现“倍增”。

      四川山区33县全面小康
      人均GDP增速须达10.56%

      中国要实现全面建成小康社会的奋斗目标，重点在中西部地区，难点则在西部山区。
      四川山区是我国长江上游生态屏障的重要组成部分，生态区位极为重要，主要包括位于四川盆地边缘地区的山区县，地形以山地为主。按照四川省统计局发布的《四川省县级经济综合评价》，全省181个县（区）分成平原地区县、丘陵地区县、山区县和民族地区县，其中山区县33个。33个山区县辖区面积75292平方公里、人口1101万，分别占四川省的15.3％和13.6％。其中，乌蒙山片区包括叙永、古蔺、屏山、沐川、合江、兴文、筠连、珙县等县，秦巴山区包括南江、苍溪、通江、朝天、万源等县（市、区），再加上盆周西部山区的雨城、石棉、芦山等县（市、区）。
      33个山区县中，63.6％的县人均ＧＤＰ低于全省平均水平，69.7％的县第一产业占GDP比重高于全省平均水平，有９个县属于国家扶贫开发重点县。虽然拥有丰富的水能、石油、天然气、煤炭等自然资源，但由于受地形、区位、发展要素以及体制等方面的限制，往往属于经济欠发达区域。

      通过测算，按照党的十八大确定的两个“倍增”计划，“十三五”期间，四川山区33个县（市、区）实现全面小康目标任务同样艰巨，2013年，33个县的平均人均地区生产总值约为29019元，需整体保持年均10.56%的增速，方可于2020年实现“倍增”，其中，乌蒙山片区11县整体需保持9.36%的增速，秦巴山片区11县需保持17.66%的增速，而盆周西部山区11县则需保持6.80%的增速。
      要确保实现全面小康，较为落后秦巴山片区的县域经济，须采取超常规措施，倾斜性扶持，规模化发展特色经济，并加大精准式扶贫力度。

      人均GDP须年增
      乌蒙山区9.36%
      乌蒙山集中连片特殊困难地区跨四川、贵州、云南三省,是国家新一轮扶贫开发攻坚战主战场之一，包括四川、贵州、云南3省毗邻地区，就四川省而言，主要集中在宜宾、泸州、乐山等市，涉及叙永县、古蔺县、屏山县、沐川县、合江县、兴文县 、筠连县、珙县、峨眉山市、沙湾区和金口河区11个县（市、区）。
      加快乌蒙山片区区域发展,加大扶贫攻坚力度,有利于保障和改善民生,促进贫困人口加快脱贫致富；有利于发挥区位资源优势,提升自我发展能力；有利于加快民族地区发展,促进民族团结进步、社会和谐；有利于促进人口、资源、环境协调发展,构筑长江上游重要生态安全屏障；有利于建设我国面向西南开放重要通道,进一步形成全方位对外开放格局。对实现国家总体发展战略和全面建设小康社会的奋斗目标具有十分重要的意义。
      按照党的十八大的两个“倍增”计划，GDP和居民人均收入需要在2010年基础上倍增，即到2020年，各地人均地区生产总值需达到58592元，方可与全国各地同步实现全面小康的目标。从乌蒙山片区所涉及的11个川内区县的2013年人均地区生产总值来看，除沙湾区和金口河区外，其余情况并不乐观。2013年，川内乌蒙山片区的平均人均地区生产总值约为31311元，需整体保持平均每年9.36%的增长率，方可实现“倍增”。

      秦巴山区
      人均GDP须年增17.66%
      秦巴山集中连片特殊困难地区跨河南、湖北、重庆、四川、陕西、甘肃六省市,集革命老区、大型水库库区和自然灾害易发多发区于一体,内部差异大、致贫因素复杂,是国家新一轮扶贫开发攻坚战主战场中涉及省份最多的片区。就四川而言，包括通江县、南江县、平武县、利州区、朝天区、旺苍县、苍溪县、万源市、剑阁县、青川县、昭化区等11个区县，涉及巴中、广元、达州、绵阳和南充等市。
      加快秦巴山片区区域发展,加大扶贫攻坚力度,有利于保障和改善民生,推进贫困人口整体脱贫致富,缩小发展差距,促进社会和谐；有利于深入推进西部大开发和促进中部地区崛起,实现国家区域协调发展；有利于水源涵养、水土保持和生物多样性保护,构筑国家重要生态安全屏障；有利于南水北调中线工程顺利实施和三峡库区安全,对实现国家总体战略目标和全面建设小康社会奋斗目标同样意义非凡。
      从秦巴片区所涉及的11个区县的2013年人均地区生产总值来看，情况较乌蒙山片区更为严峻。2013年，秦巴山片区11个县（市、区）的平均人均地区生产总值约为18764元，需保持平均每年17.66%的增长率，方可实现“倍增”。

      盆周西部山区
      人均GDP须年增6.80%
      除乌蒙山片区和秦巴山片区外，四川尚有11个盆周西部山区县（市、区），分布较散，主要集中在攀枝花市、雅安市和眉山市，包括仁和区、米易县、雨城区、石棉县、盐边县、洪雅县、荥经县、宝兴县、天全县、芦山县和汉源县。
从2013年人均地区生产总值来看，盆周西部山区经济发展情况总体乐观但差异较大，其中，攀枝花市仁和区的人均地区生产总值已超越“倍增指标”。2013年，盆州西部山区县（市、区）的平均人均地区生产总值约为36981元，需保持平均每年6.80%的增长率，方可于2020年实现“倍增”。
      专家开方：
      山区县域须政策倾斜大力扶持

      四川山区资源富聚，除了矿产资源、水能资源外，还有丰饶的物种，生物多样化，风光秀美，景色绮丽。然而，长期以来投入的不足，交通、用地等发展要素的制约，现行行政管理体系，权责失衡的财税体制，以及不合理的区域发展政策等，影响着山区县域经济的发展。如交通设施方面，地处边远的山区县长期缺乏便捷的外联内通的交通体系，富集的特色资源难以得到有效开发。以四川省沐川县制浆产业为例，全县竹片潜在供应量为90万吨，由于受县内交通条件限制，每年实际供应量仅为30万吨。
      经济的发展存在地区差异和地带差异，对山区而言，同样存在东西部间的差异，而中国西部的山区，是贫困中的贫困。建设全面小康社会，攻坚区域集中在西部，最终的难点就在西部山区。
      通过对峨边、沐川、宝兴等县的深入了解发现，山区县域在“十三五”面临比较严峻的问题，很大的挑战在产业结构调整上。这些县的产业结构，恰恰是产能过剩的行业。如果大力淘汰过剩产能，经济会更加困难，山区县会承受更大的压力。
      因而，到2020年，要全面建成小康社会，山区县域经济除了要破除发展瓶颈，切实解决制约其发展的各类因素外，还要充分发挥其资源富集的优势，加大中央和地方政府的政策倾斜力度，构建适合区域功能定位的科学发展机制。
      面对四川山区县域经济在发展进程中的一些特殊问题，《当代县域经济》特邀相关专家探讨，以期找到山区县域在最后一个五年计划时期，全面建成小康社会的发展之策。
      规模化壮大生物特色产业
      中科院成都山地灾害与环境研究所学术委员会主任、研究员  陈国阶

      “十三五”期间，四川山区县域经济该从哪些方面努力，从而与全省同步建成全面小康社会呢？我认为，山区县域一定要在比较优势上下工夫。山区有很多优势，是平原地区所不具备的。
      第一，对落后产能，不能一刀切地关停，而应争取政策优惠，尽量保留现有的工业企业。山区县的产业很多是煤炭、水泥、建材、钢铁、多晶硅等，目前，山区的工业占当地财政收入的70-80%，农业仅占很少比例，如果关掉这些企业，山区经济发展会更加落后，会影响到全面小康的建成。只要产品能找到出路，有市场，就不应过多干预，允许通过市场竞争的方式优胜劣汰，落实到对产品质量的优化上去。
      经济危机催生新的技术，通过竞争的方式进行落后产能的淘汰。目前，很多山区县也搞工业园区，这些园区很多在大山里面，远离居民区，对环境的污染和居民生活造成的影响较小。
      第二，立足优势发展生物产业，健康养老产业，大力进行生物产业的招商引资。山区资源富聚，环境很优美，绿色生物产业方兴未艾。如宝兴县的绿色产业，除了旅游业之外，工业方面有木头的精加工。金口河区也进了一些新厂，引进了先进的生产线。
      西部山区，生物的多样性赋予其发展生物药材得天独厚的自然条件，杜仲做中药，银杏从果到叶到皮，都可提取元素制成药品，红豆杉可提取抗癌成分制成抗癌药。不过，目前很多地方的经营方式还比较粗放。
      在生物产业方面，四川的地奥集团正向山区挺进，100多人的企业，一年的产值就是20亿元。除提取植物中的有益成分外，山区的药材可制药酒，这里面的技术就是成功的关键。生物产业潜力无限，关键就是技术。利用生物资源，山区有很大的优势，这是一个很好的发展趋势。目前，金口河区种植的红豆杉就已上万亩。沐川县搞魔芋粉加工，很有规模，前途很大。这就是产品结构调整。
      所以，对山区而言，从产业方面来看，发展生物工程有其独特优势，种植与加工基地结合起来优势大。再加上健康养老产业，山区的优势越来越明显。
      第三，农业向规模化、加工业化方向发展。四川、贵州、云南的山区，农业出现了一些好的苗头，就是发展规模经济，养鸡、养猪，一座山一座山的开发，很少的人就可管理，甚至一家人就可以管理一座山。我曾经问过一个农户，通过规模化种养殖，家庭收入一年达到几十万甚至上百万元。规模化实际上也是培养技术人才、管理人才、经营人才，不仅仅是培养农民企业家。
      搞规模化养殖，当地农民或以承包方式经营，或以打工方式进入农业公司或专业合作社，这可以提高收入，实现小康。另外，山区的茶叶经济、反季节蔬菜等也已进入发展阶段，但还不普遍。
      第四，大力改善基础设施，发展交通、物流。目前，很多山区县一年的财政收入仅1-2亿元，其财力根本不能独力发展交通，这需要国家财政大力支持，投入交通基础设施建设。要从国家统筹的角度来考虑，要加大投放，单靠地方县域财政是难以达成的。目前，有的政策规定一个项目需要当地政府投入一部分配套资金，可是，对山区县而言，有限的财力连配套资金也提供不了，很多项目就只能眼睁睁地放弃。因而，山区的扶持发展应该统筹规划，不应一刀切地像平原、丘陵地区一样加很多限制条件，而应该降低条件进行扶持。
      山区县最落后的还是商贸区，因为山区交通物流不畅，高速公路很多地方还没有通达，同时，居民的购买力较低，这都影响当地经济的发展。改善交通、物流，加大政策扶持和资金倾斜，这些都是“十三五”期间需要着力的方向。
      第五，实施精准扶贫。山区更多的是发展不平衡，贫富差异较大。贫困人口很多集中在山区，特别是西部深山区。如果仅看人均GDP、人均收入水平，从县级来看，到2020年达到小康水平没什么问题。所以，山区的全面小康，尤其需要精准扶贫，把有限的扶贫资金精准地用到真正贫困的人身上。
      第六，建立科学的回报补偿机制。很多山区县是生态保护区、自然保护区，属于限制保护区域，这影响了山区的发展。几十年来，山区农民一直在付出，现在是该向山区进行回报的时候了。其一，在生态补偿方面，加大补偿力度，该补偿的一定要补偿到位。其二，国家对山区农业的补贴要加大。因为农业的效益很低，比如沐川县，一个壮实农民砍竹子出售，不算成本，一天仅能卖120元。而采茶，一个姑娘一天只能采60元。从事农业的人越来越少，而城里的物价却涨得很高。
      第七，山区县的新型城镇化建设也面临较大压力，很多山区县城镇化的水平较低，目前约20%左右。为提高山区县的城镇化水平，可以从两个方面着力。其一，山区县的人口还应该减少，山区人口减少应是趋势，不过，在减少人口的同时，要大力引进人才，引进有能力的人才到山区进行开发。同时，随着农业规模化的发展，可以腾出很多劳动力。山区需要的是资金和技术。其二，要达到全面小康，对山区县的城镇化考核指标需要做一些调整。山区县的公共服务困难很大，劳动力缺乏，有不少老弱病残，看病难、上学难、养老难等问题非常严重。如上学，很多山区孩子上课困难，特别是小学应该靠近居民点，方便解决饮水、通电、教育、卫生等难题。同时，居民点也应以场镇为基础来投入设施，不应贪多，防止出现新的“鬼村”。从以上方面而言，不解决公共服务问题，山区的全面小康比较难，靠当地政府的财力难以实现，需要国家财政大力支持。
      让精准扶贫成为主攻方向
      四川省社会科学院农村发展研究所所长、研究员  张克俊

       四川山区农村住房难、行路难、饮水难、用电难、就医难、增收难等问题仍然存在，因病、因残、因灾返贫现象十分明显。四川山区地质灾害频繁，自然条件恶劣，是四川省扶贫攻坚的难点地区之一，也是新阶段扶贫攻坚的主攻方向之一。
扶贫的另一个主攻方向是精准扶贫，就是要瞄准真正的贫困人口，精准施策，精准帮扶，精准考评。
      为什么要实施精准扶贫？从区域扶贫开发来看，山区扶贫开发主要解决的是山区发展条件，如交通等基础设施、生态治理、特色产业发展和公共服务等，区域扶贫开发可以使所有人都受益，其中包括处在贫困地区但不是贫困人口的那部分人群，但是如果只进行区域整体扶贫开发，可能只解决“大水漫灌”的问题，很难做到“精确滴灌”“精准发力”，往往造成分布在贫困地区中的真正贫困人口，其受益程度并不高。
      山区要实现全面小康，除了需要精准扶贫外，还可以大力发展新村、扶持产业、完善基础设施、改善生态环境等等。其中，生态旅游是产业发展的一种，这是四川扶贫的亮点和最有特色之处。贫困山区发展生态旅游业具有很大优势，到基层调研的时候，发现有的山区县旅游业发展非常快，生态农业、文化与旅游相结合，搞得有声有色。这个产业在未来增长是非常大的，每家农户都可以参与，非常广泛。

      强化山区生态文明建设的支撑体系
      四川大学社会发展与西部开发研究院教授  李锦

      全面建设小康社会依然不得不面对发展对自然利用要求的巨大压力。为此，必须进一步强化四川山区生态文明的支撑体系。一是要发挥群众保护生态环境的自觉性，树立绿色发展、循环发展、低碳发展的理念，实现经济社会发展与生态环境保护的共赢。二是要充分认识自然资源开发对生态环境的中长期影响，合理确定资源开发的顺序和开发方式。三是要建立生态环境保护的长效机制。优化整合各部门分别在四川山区实施的保护项目，及时调整保护目标和保护方式，提高保护项目的效率。第四，要建立一个长效的资金筹措和补偿机制，及时介入环境保护的关键环节，避免保护行为的短期化。
      在四川山区生态系统对经济社会发展承载能力不断减弱，经济发展与生态建设面临两难抉择的背景下，强化生态文明建设的支撑体系，保证生态文明建设的可持续性，是四川山区全面建成小康社会战略目标的重要保障。

（文章来源：《当代县域经济》杂志）