党的二十届三中全会明确提出“健全因地制宜发展新质生产力体制机制”，党的二十届四中全会对因地制宜发展新质生产力作出重要部署。涉藏州县因特殊的自然地理条件、要素资源和历史惯性等因素，培育发展新质生产力必须立足实际，健全体制机制，破解困难问题。

四大困难审视

对发展新质生产力认识不统一。新质生产力内涵丰富，不同区域客观条件的差异决定了其发展新质生产力的重点应有所区别，但实践中大部分涉藏州县对这种区别的认识并不统一。多数涉藏州县对新质生产力内涵的理解不够准确，对发展新质生产力的路径不明确，未能认识到自身的空间尺度差异，不清楚如何将自身资源禀赋优势与新质生产力发展机遇对接。同时把“发展新质生产力”口号化，频繁地在公共场合和文件中提及，但实际工作中不知从何着力。

产业升级转型思路不清晰。利用新质生产力促进产业升级转型是涉藏州县培育发展新质生产力的重点任务，但很多涉藏州县对传统产业发展的阶段认识不清，对传统产业升级转型缺乏紧迫感和清晰思路。涉藏州县传统产业主要集中在清洁能源、文化旅游、生态农牧、特色矿产和产品加工五大领域，但普遍面临同质化竞争，且规模小而分散、区域协同不够、产业链条短，难以形成竞争优势，影响新质生产力对其“以新改旧”。同时，涉藏州县多为生态保护区，对如何破解生态保护限制带来的要素制约新质生产力发展缺乏明确思路。

支撑要素明显不足。新质生产力具有高科技、高效能、高质量特征，要求生产要素创新性配置，对土地、人才、技术、资本、信息、基础设施等要素支撑要求较高。但是，涉藏州县受红线制约，土地供给严重不足；受经济条件制约，引智引资困难重重；受地理环境影响，基础设施整体仍然薄弱，城乡公共服务体系仍待完善。

体制机制不健全。因地制宜发展新质生产力必须要有与之适配的体制机制作为保障。但是，目前涉藏县和市（州）级甚至省（自治区）级，并没有完善的针对传统产业升级转型和促进新兴产业、未来产业发展所需的土地、人才、资金、技术的配置和保障机制，影响了项目落地和整体竞争力的提升。同时，生态保护补偿机制也不健全。面临生态保护的巨大压力，国务院出台了《生态保护补偿条例》明确地区间横向补偿和市场机制补偿，要求县级以上地方人民政府建立健全生态保护补偿工作的相关机制；财政部、生态环境部等部门发布《关于进一步健全横向生态保护补偿机制的意见》提出了健全奖罚分明的制度机制，但是，目前大部分涉藏州县工作推进仍然滞后，生态补偿政策文件具体内容的落地还有待时日。此外，在产业发展机制建立方面，涉藏州县领导都十分关注传统产业升级转型和新兴产业发展，但相关的产业升级转型机制和新兴产业投入增长机制尚不完善，甚至缺失，促进数字经济与实体经济融合的制度框架还没有完全建立。

四条对策建议

梳理本地发展新质生产力的基础和条件。一是全面梳理本地发展的资源禀赋。以县域为基础，市（州）级自然资源部门统筹，县级自然资源部门具体牵头落实，全面梳理本地资源，对资源的数量、品质、开发前景等进行科学评估。对标新质生产力发展要求，对县域资源在市（州）级、省级和国家的占比及地位作出评估，找准本地可用于发展新质生产力的具有比较优势的资源，评估本地优势资源单独开发和融入更大层级区域开发的前景，识别出发展新质生产力的优势领域以及关键突破口。二是全面评估本地发展的机遇条件。认真研判国际国内经济发展形势及其对涉藏州县发展可能带来的影响，充分考虑国家和区域发展战略，特别是国家对发展新质生产力的总体布局和战略任务、国家针对涉藏州县发展的特殊政策措施，以及国家在涉藏州县开展的大中型工程的中长期效应。结合本地的资源禀赋现状及开发成本、市场前景、技术支持、生态保护等因素，全面评估多种政策、战略和项目叠加带来的新质生产力发展的机遇条件，并将机遇条件变成现实条件的具体路径。三是认真研判本地发展的现实困境。借智专家学者，对标新质生产力发展所需的条件和要求，对本地的自然地理条件、人文环境影响、现实发展水平等进行全面分析，对本地的要素劣势、发展大环境等作出科学研判，特别是对土地、人才、资金、技术等核心要素能否满足，既有促进绿色生态产业发展的体制机制是否适应新质生产力的发展要求等作出研判，找出制约本地发展新质生产力的现实困境，科学分析并探索摆脱困境的出路。

确定本地发展新质生产力的重点与内容。一是厘清本地发展的路径思路。结合本地在国家主体功能区和区域发展中的定位，着眼国家重大战略布局，厘清本地在全国和全省（自治区）发展新质生产力的总体布局和总体战略中的定位。结合本地产业发展现状、资源禀赋、机遇条件和现实困境，考虑本地在更大层级范围内的产业分工定位，明确中长期发展中的“取”与“舍”，厘清本地发展新质生产力的路径思路，并将成熟的路径思路写入地方中长期经济社会发展规划，统一本地各级干部群众对发展新质生产力的认识。二是确定本地发展的重点领域。充分考虑本地资源禀赋与发展条件，将发展新质生产力的路径思路具体化。围绕“优特”和“绿色”两条主线，确定本地发展新质生产力的重点领域。注重“新”的培育，探寻适合涉藏州县实际的新技术、新业态、新模式，确定适合本地发展的新兴产业。做好“旧”的改造，坚持以发展特色优势产业为支撑，以提升全要素生产率为核心，整合资源，以区域协同和产业分工为方向，升级转型传统产业，避免同质无序竞争。三是明确本地发展的主要内容。传统产业转型升级方面，应全面引入“数智”技术，借助“数智”链接效应，优化传统产业模式，实现提质增效。其中，以“水风光储”为支撑的清洁能源，应以推进绿色微电网和源网荷储一体化建设、清洁能源与算力深度融合等为重点；文化旅游业应以完善服务、发展数字文旅、文物和藏文化数字化等为重点；生态农牧业应以同质整合、智慧冷链、做特做优为重点，同时开展“以地适种、以种适地”科技攻关；特色矿产和产品加工应加大资源精细化和高效开发利用，以延伸产业链和生产模式绿色生态转型为重点。新兴产业方面，应深度融入“东数西算”国家布局和全国一体化算力网，培育壮大数字经济；利用电力资源充足的优势，适当引进对电力需求量较大的产业，优化经济结构，增加财政收入；利用生态优势，重点发展高原生物、藏医药等产业，选择性地发展对环境条件有特殊要求的新能源、新材料等战略性产业。

优化本地发展新质生产力的要素及配置。一是优化配置传统要素。土地配置方面，建议对区域批而未供和闲置土地分布现状进行摸底，建立低效用地项目库动态调整机制，完善土地要素流动机制，建立区域协同土地利用机制，向上力争微调保护区范围，在市（州）甚至省（自治区）层级统筹建设用地指标，用好“增减挂钩”核补新增指标政策，探索多元化供地模式。人才配置方面，建议整合更大区域的人才资源，实现市（州）甚至省（自治区）域内人才柔性配置；国家层面考虑涉藏经历与退休待遇挂钩，涉藏州县层面创新既有模式，以技术菜单模式为引导，以贡献确定报酬为原则，构建本土人才长效培养和外部人才资源长效利用的双重机制。资本配置方面，出台特殊的优惠政策，给予适当的政府补贴，引导资本流向新质生产力项目。建议对新质生产力重点项目采用市（州）级统筹配置资金原则，整合不同渠道的资金，支持新质生产力重点项目。二是优化配置新增要素。新增要素是针对涉藏州县传统核心要素而言，更多的是发展新质生产力所需而当地原本不足或欠缺的要素，主要是技术和信息。由于技术和信息具有通用性，且县级层面各自开发或引进成本偏高，建议在研发方面由省（自治区）统筹谋划，加强与高校、科研院所合作，根据涉藏州县需求进行菜单式研发和定向输出，推动相关领域科技创新和产业联动；在引进技术和信息方面，由省（自治区）或市（州）统筹谋划，根据区域内新质生产力的布局，统筹引进相关技术，构建涉藏州县新质生产力信息平台，并对接相关专业技术人员。三是优化配置外援要素。建议对口帮扶地区根据涉藏州县新质生产力的发展需求，制定新质生产力发展帮扶计划。资金支持方面，设立新质生产力发展特殊帮扶资金，重点支持被帮扶地的新兴产业发展和传统产业转型升级。项目引进方面，偏向“新质”，注重被帮扶地产业链的延伸和配套，促进产业结构优化。人才帮扶方面，根据被帮扶地产业发展所需，增大新质生产力专业技术人员的选派比例和待遇，通过对口帮扶的力量促进涉藏州县新质生产力发展。

创新本地发展新质生产力的体制与机制。一是创新产业支持机制。建议各级政府尽快出台发展新质生产力的税收、用地、财政投入等产业支持政策，对“算力产业”、新材料产业等新兴产业大力支持。设立涉藏州县产业转型升级专项支持基金，大力支持传统产业引入数字技术，推动产业链实现向高端产业升级。通过正向清单和负向清单等方式，优惠政策向正向清单倾斜，多方引导，促进各类先进生产要素向发展新质生产力集聚。二是创新配套保障机制。强化数字技术等现代科技在环境监测和生态保护领域的运用，提升山、水、林、田、湖、草、沙一体化综合治理的技术水平和效果。完善碳汇交易制度，构建涉藏州县碳汇交易市场，将生态资源变现。同时，由中央相关部委协调，省（自治区）际共商，建立大河流域的横向补偿机制和资源利用的市场补偿机制，使《生态保护补偿条例》的规定尽早落地。整体谋划涉藏州县的交通通道，将新质生产力核心发展区域和核心交通干道联通，并新增交通干道规划，改善交通发展不平衡状态；优化涉藏州县电网，新建清洁能源输出通道，彻底改变电能滞留现状和新兴产业发展、传统产业升级转型的用电所需。三是创新惠民聚民机制。围绕铸牢中华民族共同体意识主线，从百姓生活水平提升和生活环境安定入手，夯实发展新质生产力的民意基础。构建民生改善和发展成效联动的机制，将民生带动效应作为新质生产力发展成效的考核指标。升级“数智”赋能的社会治理机制，增强维稳的应对能力，通过创造稳定环境，助力新质生产力发展。通过惠民而聚民，提升各族群众获得感、幸福感、安全感。

[基金项目：本文为国家社科基金项目“涉藏牧区相对贫困发生机制及减贫政策研究”（22BMZ024）、四川省哲学社会科学基金重大专项“四川涉藏地区统筹高质量发展和高水平安全的实践路径研究”（SCJJ24ZD28）阶段性成果]

廖海亚  文蔚蓉  四川省社会科学院