“推进以县城为重要载体的城镇化建设，实施城市更新行动”，3月5日，李克强总理所作政府工作报告中，“城市更新行动”，尤其是“县城更新行动”被打上了重重的标签。

同时，在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中，“城市更新行动”也是未来“十四五”时期的重要任务。

“城市更新行动”首次写入政府工作报告，已然在提速。尤其是2020年11月18日，住建部部长王蒙徽在住建部官网发布《实施城市更新行动》的文章是一个明显的信号。

目前，我国已经步入城镇化较快发展的中后期，城市发展进入城市更新的重要时期，大规模增量建设正转为“存量提质改造”和“增量结构调整”并重。那么，“存量”又将如何“提质改造”？

坚定实施扩大内需战略，全力构建新发展格局。“县城更新行动”必然随着“城市更新行动”而舞动，我国2800多个县城，未来三五年将进入“提质改造”期。

广东东莞市大力推进“三旧”改造。图为东莞市长安万科中心项目（资料图）

“存量提质改造”的必然选择

我国的城市更新行动，向上可以追溯到“棚户区改造”。

2013年开始，我国开始了持续数年的“棚户区改造”，加上现在大力推行的“旧城改造”，都是“城市更新行动”的一部分。

2014年，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出“健全旧城改造机制，优化提升旧城功能，加快城区老工业区搬迁改造”。2019年12月，中央经济工作会议首次强调了“城市更新”这一概念，存量房屋的提升改造成为政策风口。

2020年全国新开工改造城镇老旧小区4.03万个。

2021年，将新开工改造城镇老旧小区5.3万个，比2020年实际完成数量还增加了约1.3万个。

2021年2月，住建部确定杭州、亳州、湘潭、柳州、深圳、郑州、乌海、青岛、徐州、遂宁10城市为2020年棚户区改造工作拟激励支持的城市。

正如住建部部长王蒙徽所说，“存量提质改造”正是构建“国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进”的新发展格局的需要，国内大循环需要扩大内需，需要“城市更新”这个新风口。

旧城改造仍在持续推进，甚至再次升级。这次，县城以及县域将是主战场，时间周期将持续至“十四五”末。

美丽的四川省苍溪县城一景 苍溪县政府办公室供图

 县城更新在提速

截至2020年7月，我国有1312个县，117个自治县。加上市辖区、县级市等行政单位，共有2844个县级区划。

庞大的地域，作为基石的县域不可谓不重要。

可是，县域的人口却在流失，大部分处于流失状态。

恒大首席经济学家任泽平写了篇文章：《3000个县人口流动数据透露的秘密》。他通过数据分析得出：“3000个县人口流动，从三七分化走向二八分化。分地区来看，东北人口流出地区个数占比从70.1%增至93.7%，中西部地区从68.1%增至74.2%，东部地区从58.6%增至70.6%。”

从中可以看出，不仅落后地区县域人口在流失，东部发达地区的县域人口也在流失。

因而，县城更新行动，是县域发展的需要，也是县域竞争的必然。

其实，县城更新行动早已悄然展开。诸如四川仁寿县、富顺县，浙江龙泉等县域在“十三五”时期就已开始。

2020年，江西省实施城市功能与品质提升项目4300多个，完成投资6600多亿元，棚改基本建成11.65万套，1506个小区改造任务全面开工。

此次将“城市更新行动”写入政府工作报告，还特别与“县城”紧密联系在了一起，这意味着，2021年甚至“十四五”时期，县城的更新行动都是县域的一项重要任务，工作正在加速。

早在2020年5月，国家发改委就选择了120个县及县级市开展县城新型城镇化建设示范工作，占全国1881个县及县级市的6%。

新疆实施城市更新行动以县城为重要载体，合理布局县城、中心镇、行政村基础设施和公共服务设施，并将启动“美丽城镇”建设三年行动，开展“百镇示范”建设。

3月初，安徽省住房和城乡建设厅印发《2021年全省城市建设工作要点》，今年全省将全力实施城市更新行动，提出17个县城率先实施排水防涝设施建设，改造市政污水管网800公里以上，新增污水日处理能力40万吨。

美丽的四川省武胜县城远景  武胜县政府办公室供图

大湾区“三旧”

 改造的广东探索

粤港澳大湾区，是我国经济最活跃、城市建设最有成效的区域，2020年广东的GDP仍稳居全国第一。

作为粤港澳大湾区建设的主战场，广东是全国推进“城市更新行动”最早的省份。

2020年12月11日，《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》出台，这是全国首部“三旧”改造的省级政府规章。

2021年1月24日，广东省两会上，省政府工作报告提出，大力推进以人为核心的新型城镇化。广州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂等五大现代化都市圈要增强集聚功能，引导常住人口向中心城市、城市群和城镇有序转移，并特别提出“实施县域品质提升工程”。

县域品质提升，包括县城品质提升、县域产业提升。这是广东新型城镇化的重心。

没有星罗棋布、高品质宜居宜业的县城，哪有“大湾区城市群”？充满生机与活力的美丽县城正是城市群必不可少的有机组成。

广东城市建设的重心，已由大城市转向县城。

广东已有的经验表明，社会资本是县城更新行动中的主要力量。数据显示，截至2019年底，广东在“三旧”改造领域累计投入1.58万亿元，其中社会投资1.37万亿元，占比86.61%。

政府在“三旧”改造中进行顶层机制建设，社会资本发挥骨干作用。

3月18日，中国指数研究院、中国人民大学国发院城市更新研究中心等单位共同发布了《2020中国城市更新评价指数（广东省）研究报告》。报告显示，广东9个样本城市的更新状态呈现出四个层次，而县城的更新尚处于最末层次，需要进一步加大力度，并成为未来的主战场。

重庆市潼南区正与四川遂宁市推进一体化发展。图为潼南东风大道卓然·水晶之城（资料图）

成渝地区双城经济圈的县城未来

城市群的发展，离开了县城，是谈不上“群”的。

甚至在浙江省，一些实力很强的镇也开始转向“城”转为“市”了，比如龙港市，这是全国首个“镇改市”。

没有星罗棋布的“城”，又如何成“群”呢？

从成渝城市群，到“成渝地区双城经济圈”，我国经济的第四极已然确定，从沿海地区三大“圈”，到内陆“成渝圈”，内陆的“圈”仍显不足，尚需第五个“圈”、第六个“圈”。

相比沿海的三大“圈”，成渝双城圈里的城仍很弱小，从地级城到县城，尤其需要得到极大的发展。

承载经济的第四极，成渝地区双城经济圈的县城必须迎来更大、更快、更好的发展。

这是川渝县城的使命，是构建“国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进”的新发展格局的召唤。

遂宁与潼南，分属两省市，近在咫尺。2020年最后一天，遂潼川渝毗邻地区一体化发展先行区获批设立。两地将一体构建“双中心、三走廊、一园区”，打造现代产业创新走廊、涪江生态绿色走廊、琼江乡村振兴走廊。

这是一个创新性举措，川渝抱团协作，共同铸造内陆经济增长极。

更多的川渝抱团协作在持续推进。2021年3月17日，两地联席会议最新消息，重庆合川区、四川广安市、重庆长寿区三地将共建环重庆中心城区经济协同发展示范区，力争成为成渝地区高质量发展重要动力源和全国协同发展示范样板。

瞄准成渝地区双城经济圈未来，更多的川渝县城在竞相发力。

四川仁寿县“十三五”期间就开始了“公园城市”建设，对14条老旧街道进行改造提升，对全城87个老旧小区进行大规模改造，县城越变越美，人居环境大幅改善，县城的人口承载能力大幅提升，吸引46万人口，并向着100万人口城市目标迈进。

四川富顺县从2017年起开启“古城复兴”建设项目，以西湖-文庙4A景区建设为重心，带动周边旧城改造。如今，川南这座享有“盐之源、才子乡、豆花城”美誉的千年古县复兴绽放，熠熠生辉。

2017年8月，隆昌撤县设市。2019年10月，隆昌市政府前往广州、珠海等发达地区调研城市更新工作。当年11月，以“立足成渝，建牌坊之乡·生态隆昌”为规划定位，实施30万亩城市森林工程，将市域内的“一城、一湖、两街道、十七镇”纳入城市森林实施范围，城市更新大幅加快。

2019年8月，射洪撤县设市。次年，射洪市113个老旧小区迎来改造升级。

重庆市荣昌区投资5亿元，实施321个老旧小区改造，推进黄金坡新区建设，构建“两横三纵”道路骨架，城市建成区由“三河六岸”拓展至“四河八岸”，达到41.96平方公里规模。

重庆正加速向西，轨道交通进展迅速，合川、大足、綦江三区县将通轨道交通。

城市更新行动，更新的是城市，更是城市的未来。

县城更新，以县城为重要载体的城镇化建设，正迎来更加生机勃勃的县域未来。

（本刊记者  车文斌）