以新发展理念促进资源型城市转型发展
全国政协常委、副秘书长、提案委员会副主任,九三学社中央副主席 赖明

一、我国资源型城市的总体情况

按照城市经济学观点，资源型城市的基本社会经济活动，往往围绕着资源开发、加工、利用，以及从事相关服务来开展，有着资源指向性。广义上的资源型城市，大多目前或曾经以资源型产业为主导，包括直接进行资源开采、开发、加工，以及资源相关的勘查、科研、物流、金融与信息服务，等等。

《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》界定的资源型城市以矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业，明确了262个资源型城市，并按照资源保障能力和可持续发展能力的差异，划分为成长型31个（占12％）、成熟型141个（54％）、衰退型67个（25％）和再生型23个（9％）等四类。

据测算，资源型城市涵盖国土面积391万平方千米，占全国国土面积的40.71%，涉及近5亿城乡人口，占我国城市数量的30%，其矿产资源开发的增加值约占全部工业增加值的25%。四川13个资源型城市中，攀枝花、广元、凉山等7个市州及绵竹、兴文两县市被列为成熟型，泸州和华蓥为衰退型，阿坝州为再生型、南充为成长型。据测算，四川资源型城市城乡常住人口约占全省40%，但地区生产总值只占全省28.1%，其中第一产业占39.2%,第二产业占33.6%，第三产业占21.7 %。

二、我国资源型城市的历史贡献

自古以来，资源型城市的作用就十分重要。如湖北大冶、安徽铜陵，两三千年前就是重要的金属铜矿和冶炼地，近现代也是重要工矿城市，又如四川自贡，清代前期就成为著名的盐资源型城市。

“一五”计划中“156项工程”，阜新、焦作、玉门、鞍山等大批工矿城市贡献巨大。

三线建设时期，攀枝花、六盘水、金昌等一批资源型城市的兴建，为我国工业化建设发挥着不可替代的作用。

有数据显示，“三五”计划中三线地区投资的比例（有重叠），投向国防工业的有74%，冶金工业58%，铁道45%，电力40%，煤炭35%，石油30%，化工48%。到1980年底，三线地区钢铁生产能力约占全国的27%；钛、镍、单晶硅、铜、硬质合金等10种有色金属产量占全国的一半以上，纯碱、烧碱生产能力占1/5，硫酸占1/3，化肥占41%，水泥占31%。以四川为例，规划建设以成都、绵阳等城市组成川西工业区，服务于航空、电子、机械、核工业等产业；以内江、泸州等组成的川南工业区，供给能源和机械；以攀枝花、西昌为主的攀西工业区，生产钢铁和有色金属；等等。

三、促进资源型城市转型发展的重要意义

（一）高质量发展的必然要求

由高速增长阶段转向高质量发展阶段，实现高质量发展需要统筹推进质量、效率、发展动力“三大变革”，推动中国速度向中国质量、中国制造向中国智造、中国产品向中国品牌升级。从发展质量看，四川工业经济中制造业投资比重不断上升，资源型特征逐步减弱。从效率变革看，相关生产性服务业也快速发展。从动力转换看，2013年，按照习总书记“推进战略性新兴产业健康发展”的重要指示，济宁市持续加大信息产业发展力度。

（二）同步推进“新四化”的重要内容

一是新型工业化。新型工业化重点面向重要战略性行业的重大关键共性技术、核心零部件生产，注重系统集成能力、基础配套能力和标准制定能力，需要不断加大研发投入，参与国际竞争，夺取制高点。

二是信息化。新型工业化与信息化密不可分，产业发展信息化和信息技术产业化，已成为资源型城市改造传统产业、培育接续产业的重要途径。

三是城镇化。社会主义建设时期建立和兴起的一大批资源型城市，提升了我国城镇化水平，在很大程度上改善了我国城乡和区域结构。目前，不同地区的资源型城市在城镇化方面表现出一些差异。

四是农业现代化。资源能源产业衰退后，要更好实现城乡统筹发展，需要大力推进农业现代化。

（三）区域协调发展的重要方面

资源型地区经济转型问题是区域协调发展中一个重要而特殊的问题，也是一个世界性难题。需要坚持统筹协调、分类指导，推动城乡间、资源型城市和其他城市之间，以及资源富集区和其他地区之间协调发展。实际上，资源型城市是我国工业区域规划的率先探索者，强调通过规划使区域内国民经济各组成部分和各个工业企业良好协作，使居民点的布置更加合理、各项工程的建设更有秩序。

（四）生态文明建设的内在需要

习近平同志“绿水青山就是金山银山”这一重要论断，深刻阐明经济发展与生态保护之间的辩证关系。不少资源型城市转型实践中已经深刻认识到这一点。

（五）促进社会和谐稳定的有效途径

成长型、成熟型城市，往往利益分配格局复杂，易引发矛盾。

四、国外资源型城市转型案例

国外著名的资源型城市大多开发时间较长，衰退型或枯竭型城市较多，城市类型与我国分类方法并非完全对应，但其中一些城市的转型特征、问题和路径，与我国城市有不少类似之处。

（一）成长型。迪拜1969年始出口石油，上世纪80年代末开始寻求转型会展经济为接续替代产业，目前会展经济占迪拜生产总值的18％，展会观众总人数年增长15％，行业总产值超过32亿美元。日本煤炭基地夕张则转型效果较差。

（二）成熟型。日本煤炭基地北九州市从1961年到1991年共经历了9次煤炭政策调整，结果不尽如人意，转型中出现收支恶化，冲击社会保障体系。美国“汽车之城”底特律，人口曾接近200万，原本汽车产量年产量约占全美27%，通用、福特、克莱斯勒公司总部均设于此。但转型迟缓，未能及时处理社会和族群矛盾，在外部冲击下，财政收支不断恶化。2013年7月18日正式申请破产保护，成为美国历史上最大的破产城市，破产时只剩70万人口。

（三）衰退型。德国资源枯竭型城市杜塞尔多夫，用30年完成经济转型，形成以现代高技术产业和第三产业为主的新兴产业链。西班牙毕尔巴鄂，20世纪中叶铁矿资源枯竭后衰落，1991年斥资一亿美元建成古根海姆美术馆，成为新的世界文化名胜，成为资源枯竭型城市成功转型的典范，被称为“毕尔巴鄂效应”。法国洛林地区是煤铁矿资源丰富的重化工业基地，20世纪60年代末至70年代初实施“工业转型”战略，用高新技术改造传统产业，提高钢铁、机械、化工等产业的技术含量和附加值。

（四）再生型。休斯顿是德克萨斯油田所在地，20世纪60年代以来石油开采业务开始下滑，但由于及早规划制定转型发展战略，没有因石油产业而衰退。主要做法包括：一是双向拓展延伸石油产业价值链。二是发展非油高科技产业。三是发展现代服务业。四是推进企业聚集，美国30家最大的能源公司中，有29家在休斯教设有总部或分公司。五是发挥莱斯大学、休斯敦大学等高校科研优势，许多大学与企业建立长期合作关系。六是采取激励性减税措施改善投资环境。

五、几点体会

国内外经验表明，没有一成不变、必定成功的资源型城市转型之路，关键是因时、因地、因策。

成长型城市，强化准入制度建设，将环境成本内部化，合理确定开发强度、加快资源产业链条培育。更要及早谋划，清晰认识转型的长期性，防范因转型不成功带来的不稳定因素。

成熟型城市，需要加强人力资本投入，促进就业创业，促进社会事业发展，加快生态环境治理，实现均衡、有质量的发展。

衰退型城市，要寻找新的发展动力，补上历史欠账，完善社保运行和再就业机制，推进棚户区改造、推进地质灾害隐患区整治等。

再生型城市，基本上摆脱了资源依赖，大部分开采活动趋于停止，应集中精力增强创新发展能力、优化经济结构，进一步发挥其在城市群中辐射带动作用。

资源型城市转型，是高科技含量产业结构性增长，逐渐取代传统资源型产业主导地位的长期过程。应及早规划，以贯彻新发展理念促进资源型城市转型。

（一）坚持创新理念，推进体制、机制、发展模式创新

一是拓展产业链。一方面可从生产环节、工艺流程入手，如前面讲到的大庆通过“油头化尾”将产业链做长。另一方面，可以从同类领域入手提高竞争力。

二是以产学研用结合，促进高新技术发展。如加拿大卡尔加里，专门成立技术联合组织（CTI），建设产学研一体化体系和技术共享平台。四川南充也有一些高校和孵化园区，未来应进一步增强本外地高校和孵化器之间联动作用。

（二）坚持统筹协调，促进资源、产业与经济社会协调

一是重视产业与资源环境相协调。例如，攀枝花市年平均气温在20℃左右，一年四季阳光充足、鲜花盛开、瓜果不断，尤其是冬天温暖如春，不可复制的绝对优势是“地下的钒钛和天上的太阳”。

二是促进产业结构相协调。金沙江干热河谷是我国纬度最北、海拔最高、最有特色的“热区”，约占我国热带和亚热带总面积的6.1%，该区域潜在热作产业年产值在5000亿元左右。应通过综合治理，发展如绿色特色农业等产业。

三是增强经济与社会发展协调性。不少城市在转型中考虑了社会、人口、文化等因素，攀枝花有的村建设许多“康养小院”，能同时接待2400多人，并着手对相应的接待服务、价格制定、环境打造、医疗卫生等标准化打造。盐边县承办多项大型赛事，吸引知名教练员、运动员参加，形成“康养+运动”潮流。又如河南平顶山煤田，完整记录2.51亿年前二叠纪森林特征，以及生物大灭绝等重大地质事件，记载了我国大型煤田历史，形成独特地质科技文化资源。

（三）坚持绿色发展，推广循环经济模式

十九大提出，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念。2016年四川绿色发展指数为79.40，排全国第14位，绵阳、攀枝花、广元、雅安等地平均数为83.31；自贡、内江、资阳等地平均为74.23。

实现绿色发展，一是要构建产业共生体系和循环经济产业链。构建形成“企业小循环、产业中循环、区域大循环”格局。     二是强化科技支撑。应争取国家支持，通过设立长期性的科技支撑项目，对资源回收和应用技术创新开展攻关。三是构建优势资源要素整合机制。

（四）坚持开放理念，用好“两个资源”

一是积极参与国家“一带一路”战略。在“一带一路”相关项目、自贸区建设等方面，应给资源型城市预留接口。

二是开展区域协作和跨区域合作。着力破除老工矿城市计划经济体制下过于封闭的弊端，与周边城市加强规划协调和产业协作，并加强与东部发达地区的交流合作。

三是通过平台提升产业和城市开放水平。如传统产业升级改造方面，可以通过建立统一信息平台，吸引各类企业聚集，实现智能控制+互联网+云制造。

（五）坚持共享理念，实现统筹发展

一是高度重视资源型城市的历史贡献，形成持续、高效的政策性反哺机制。

二是处理好矿区与地方政府，央企与地方国企之间利益关系。对于涉及资源收益的地方分成部分，宜结合经济发展水平和当地实际，进行分类指导、动态调整，让各方都能获益。

三是借鉴东西协作扶贫经验，促进较发达城市与资源型城市实施转型对口合作。