在“山区县域经济发展适应新常态对策”座谈会上的讲话

（2015年11月20日）
晏 永 和

同志们：
    很高兴今天能参加这次座谈会。上个月召开的党的十八届五中全会，提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，对全面建成小康社会、完成中华民族伟大复兴第一个百年目标作出了科学规划和战略部署。刚刚闭幕的省委十届七次全会深入贯彻中央精神，审议通过了《中共四川省委关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》和《中共四川省委关于全面创新改革驱动转型发展的决定》，对新常态下我省决战决胜全面小康、建设经济强省作了具体部署。山区县作为我省特殊的类别区域，同样担负着实现“稳增长、调结构”、同步全面建成小康社会的重大使命。面对新形势新任务新要求，山区县怎么看怎么办怎么干，是个重要而急切的课题。紧扣这一主题，省政协农业委和省县域经济学会组织召开这次“山区县域经济发展适应新常态对策座谈会”，可以说是节奏准、选题好、内容实，很有意义。相信通过农业部有关负责同志的莅会指导，以及省内专家和33个山区县代表的深入研讨，会议必将在认识和把握宏、中、微观形势，厘清山区县域经济新常态下的总体思路和工作指向方面取得丰硕成果，对进一步夯实我省发展经济底部基础，确保如期实现“两个跨越”，产生积极推动作用。
借此机会，我讲几点意见，供大家参考借鉴。
一、准确把握山区县域经济发展的基本特征
    “郡县治，天下安。”县域是国家最基本的行政和经济社会单元，是宏观与微观、工业与农业、城市与农村的结合部, 是城乡统筹的关键点，是国民经济的重要基础和支撑力量。作为这一基本区划内的经济体，县域经济主要具有以下特点：一是区域特征。县域经济是以县级行政区划为空间、县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地的区域经济，市场经济活动与政府调控管理具有明确的地理界线和相对独立性。作为发展经济和调控管理的主体，县级党委政府当好开路人、规划师和推动者是关键。二是“三农”特征。县域经济与“农业增效、农民增收、农村繁荣”紧密相连、直接挂钩，可以说，“三农问题”说到底就是县区经济问题。发展壮大县域经济是解决“三农”问题、打赢扶贫开发攻坚战、决胜全面小康的必由之路和根本途径。三是系统特征。作为国民经济基本单元的体现与反映，县域经济既关联着“东西南北中”多个时空领域、对应着一二三产业等国民经济各个领域与业态，又包含了“工农兵学商”多类社会主体、涵盖了生产与生活、交换与流动、管理与经营等多种市场经济活动，是一个具有相对完整性与综合性的经济系统。四是统筹特征。县域经济兼容城乡、并蓄农工，是连接城市和广大乡镇及农村的重要节点，是促进产业集聚、小城镇发展、吸纳农村富余劳动力的主要渠道，具有很强的打破城乡二元藩篱、统筹城乡发展的功能。五是差异特征。因与其地理区位、历史人文、自然资源等要素禀赋密切相关，县域经济之间往往具有很大产业差异，注重发挥比较优势，突出重点产业，“宜农则农”“宜工则工”“宜商则商”“宜旅则旅”应是发展县域经济的重要指向。
山区县域经济作为县域经济重要组成部分，既有上述共性特征，也有一些个性特点，主要表现在发展劣势上。一是区位差，发展明显滞后。山区县地处四川盆地边缘，地理位置相对偏远，加之高山险谷的天然地形阻隔，信息不灵、物流不畅、商贸不活等现象较为普遍。由此导致山区县大多发展水平低、城镇化滞后、三次产业中农业占比仍然较大。以我省33个山区县为例，有22个县（市、区）的人均GDP低于全省平均水平，最低的通江县人均GDP只有11859元，只有全省平均水平的36%；23个县的第一产业占GDP比重高于全省平均水平，其中屏山县第一产业比重高达39.2%，还处于典型的工业化初级阶段；山区县城镇化率普遍较低，远远落后于全省46.3%的城镇化率。二是基础设施落后。受区位条件差、自身发展滞后、财力严重不足等多重因素制约，山区县往往在交通、水利、电力、通讯等基础设施建设方面尤为落后。其中，又以交通基础设施建设表现得最为明显。在33个山区县中，至今仍有18个县域没有高速公路，绝大部分县远离铁路、不通水路航运，“行路难”问题未根本解决。三是基本公共服务水平低。由于财政长期拮据，山区县文化教育、医疗卫生、社会保障等公共服务体系建设投入严重不足，历史欠账较多，服务保障水平依然较低。部分低收入群众生活比较困难，社会矛盾还比较突出，就业再就业形势严峻。可以说，较之于平原、丘陵甚至高原地区，山区县是全省财政最为吃紧、工作条件尤为困难的区域。
二、切实明晰新常态下山区县域经济发展的基本思路
    立足全局才能把握大局，顺应大势方可乘势而进。厘清新常态下山区县域经济发展的基本思路，必须深刻认识国家和我省经济发展新常态，把握大势，发掘优势，顺势而为、乘势而上，在新常态中实现新发展。
（一）我国经济新常态的主要特征
    2014年以来，面对着外部国际经济环境的深刻变化，以习近平同志为总书记的党中央，深刻洞察国内外大势，准确把握经济发展大局，作出了我国经济进入新常态的科学判断。新常态下，我国经济主要呈现以下特征：　一是速度变化。我国经济发展告别了过去传统粗放的高投入、高消耗、高污染、低效益的高速增长阶段，进入高效率、低成本、高质量、低排放、可持续的中高速增长阶段。二是结构优化。产业结构方面，第三产业逐步成为产业主体；需求结构方面，消费需求逐步成为需求主体；城乡区域结构方面，城乡区域差距将逐步缩小；收入分配结构方面，居民收入占比上升。三是动力转换。经济发展要由原来的主要依靠要素资本驱动，转向主要依靠创新驱动，更多依靠科学技术、体制机制、商业模式等的全方位创新推动，更多依靠人力资本、知识资本、技术资本的优化和提升来支撑。四是风险多重。一方面国际经济形势变化多端、风险重重，国际竞争加剧；另一方面，国内发展遗留的资源能源困境、生态环境风险、地方债务风险、高泡沫的地产风险，以高杠杆率为主要特征的金融风险，集中显现，互相关联，效应叠加，使我国经济发展面临的风险矛盾挑战之艰巨前所未有。
 （二）我省经济新常态的主要特征
     “经济发展进入新常态，但绝不意味着可以放松发展”，“推进‘两个跨越’，根本上讲还是一个发展问题，需要在提高质量和效益前提下，保持必要的增长速度”。面对国内外复杂严峻的宏观经济形势，省委深刻领会中央对新常态外在特征和内在动因的科学判断，准确把握我省经济发展的现状与趋势、经济增长的支撑和可能，把发展作为必须紧紧抓住、一刻也不放松的中心任务，始终保持专注发展、转型发展定力，认真落实“五大发展”理念，全力以赴稳增长、坚定不移促转型，新常态下，我省经济呈现出持续健康发展的良好势头。主要表现为：一是经济发展继续保持较高增速。省委立足全省人均水平不高、区域发展不平衡等省情实际，着眼实现建设经济强省、加快缩小与全国特别是东部发达地区差距、同步全面建成小康社会目标，确立了积极进取的经济增长目标。全省上下始终坚持把发展作为第一要务、把经济建设作为兴省之要，深入实施“三大发展战略”，及时出台一系列稳增长政策措施。通过积极主动、奋发有为地做好经济工作，新常态下，我省经济持续保持了高于全国平均水平的较高增速。二是转方式、调结构积极主动。我省经济总量向3万亿元迈进过程中，与其他经济大省一样，正呈现出由高速增长向较快增长过渡的“换挡降速”特征。省委清醒地认识到，粗放增长的老路已经走不通了，鲜明提出“转型才能更好发展、后发也要高点起步”，坚定不移转方式调结构，以壮士断腕的勇气化解过剩和落后产能，着力培育壮大七大优势产业、七大战略性新兴产业，加快发展五大高端成长型产业和五大新兴先导型服务业，经济发展的质量和效益进一步提升。三是紧紧依靠创新改革增强经济发展新动力。省委坚持科学发展、加快发展指导思想，十届三次、四次、七次全会，先后作出深入实施创新驱动发展战略、全面深化改革和全面创新改革驱动转型发展的系列重大战略部署。特别是刚刚结束的省委七次全会，强调要紧紧抓住中央把我省列为国家系统推进全面创新改革试验区的重大历史性机遇，把全面创新改革作为我省“十三五”发展的头等大事，提出了“四个坚持”“八个方面着力”的工作思路，全面创新改革已成为我省经济发展进入“新常态”的核心动力。四是发展机遇远多于挑战。国家实施“一带一路”和长江经济带建设战略，有利于我省更广地配置资源、更优地布局项目；我省城镇化率低于全国8个百分点，每年有100多万农村人口转移到城市；由新兴和高端产业、各类发展和开放平台聚合而成的新的增长动能正在加快释放；一批新兴增长点增长极正在形成，将引致巨大的消费和投资需求。
（三）山区县域经济新常态的主要特征和基本思路
    改革开放以来，我省山区县域经济作为重要的助推力量，为我省经济社会发展的作出了重要贡献。较之于平原和丘陵地区，山区县域经济虽然长期并且普遍存在总体实力较弱、产业结构层次低、发展水平不高等问题，但在新常态下，山区县域经济却有着更大的比较优势和后发优势，有着更好的增长潜力和发展前景。因此，山区县域经济发展新常态的目标应定为：保持高于全省平均水平的增长速度，扬优势、补短板，加快缩小同全省平均水平差距，同步建成全面小康。具体来讲，要从以下几个方面把握特征、明晰思路。一是山区县经济体量小、增速快，必须始终坚持以经济建设为中心，加快发展。山区县虽然GDP总量和人均量要低于全省平均水平，但是同比增长速度均高于全省平均水平，尤其是工业增加值增长速度最快，地方财政一般预算收入增速也为4个类型区之最。必须认识到国家和我省经济在增速上“中高速”新常态，主要是针对进入工业化后期、甚至完成工业化的东部沿海发达地区以及我省平原和丘陵地区县而言的，对山区县域经济来讲，“发展不够，发展水平不高”仍然是最大的县情。要解决山区县域经济发展面临的所有问题，实现与全省同步全面小康的目标，必须坚持发展第一要务，始终保持较大幅度高于全省平均水平的增长速度，在高位增速基础上加快缩小与我省平原和丘陵地区县发展差距。二是山区县发展后劲足、空间大，必须用好后发优势，加快赶超发展步伐。从综合经济水平、人均GDP、工业化水平和城镇化率来看，33个山区县大部分居于全省中下游水平。这些看起来是劣势，但换个角度看，这些也是巨大的后发优势和赶超动力，尤其是在我国“五大发展”理念系统提出、新“四化”同步发展、“五位一体”建设协同推进的新背景下，山区县域经济必须借鉴先发地区的经验教训，依托自然资源、生态环境等固有的资源禀赋优势，科学规划发展路径，实施优化赶超战略，避免和减少走弯路，推动实现跨越发展。三是山区县政策红利多、机遇好，必须注重资源整合，提升政策绩效。新常态下，为实现2020年全面建成小康社会的宏伟目标，国家对西部地区、连片特困地区和民族地区的扶持力度持续加大，省委也先后召开全省县域经济工作会和十届六次全会，对县域经济发展和决战决胜扶贫攻坚作出了专题部署，在产业扶持、转移支付、就业创业、教育就业等方面出台了系列倾斜政策举措。我省33个山区县中，很多是国家级、省级贫困县、革命老区县和多民族聚居县。如，33个山区县有9个县属于国家扶贫工作重点县，另有19个县属于我省四大片区88个贫困县范围；秦巴山区的广元苍溪、旺苍、青川等，巴中通江、南江，达州万源就在原川陕苏区范围内；乌蒙山区的珙县、兴文、屏山县是享受了一些民族政策的多民族聚居县。山区县必须抓住这些其他地区不具备的单项或多项政策优势，以县域产业发展为平台，集成工作目标，充分发挥政策叠加效应，充分释放政策红利。四是山区县自然禀赋优、选择多，必须坚持传统产业和高端现代产业两手抓，实现开放承接、转型升级、创新绿色、集约协调多路径、复合式发展，不断优化存量和做大增量。山区县矿产、森林、水力等自然资源富集，生态环境条件优越，环境承载能力较强，资源要素约束不像东南沿海发达地区和我省平原丘陵地区等先发地区那么趋紧。因此，山区县在产业发展上选择性大、可塑性强。新常态下，山区县要因地制宜、科学规划，一方面要用好资源优势高点起步，积极发展休闲农业、高新材料、清洁能源、生态旅游、健康养老等产业，优先走创新绿色发展之路，另一方面，也要遵循产业结构演进的基本规律，依托较大的环境容量，着力开放合作，积极承接产业转移，较快地获得产业发展基础，带动就业、促进发展。
三、科学谋划应对山区县域经济发展新常态的对策 
    随着国家新一轮西部大开发战略、省委《关于集中力量打赢扶贫攻坚战，确保同步全面建成小康社会的决定》、《关于全面创新改革驱动转型发展的决定》的深入实施和“十三五”规划的即将出台，山区县域经济迎来了发展的黄金时期。山区县应主动适应新常态、积极引领新常态，明确努力方向、突出着力重点，推动山区县域经济加快发展。
一是坚持以基础设施建设为先导，努力为山区发展创造必要条件。从根本上改善山区的生产和生活条件，既是山区脱贫致富和可持续发展的前提，又是山区群众共同的夙愿。必须认识到投资对于山区县来说仍然是至关重要的增长动力和发展引擎，通过投资拉动，充分获取其较好的边际收益和，发挥其乘数效应，既可拉动山区县当下经济增长，又能为持续发展打下坚实基础。要加大对山区基础设施建设的投入力度，尤其是对山区的公路交通、农田水利及其他生产生活设施的倾斜力度，提升交通、能源、水利、信息等基础设施的共建共享、互联互通能力和水平，全面提高基础设施承载能力，为加快新型工业化、新型城镇化和农业现代化提供强有力的支撑。如：在全省西部综合交通枢纽建设的过程中，更加合理地分配道路资源，除了天府新区和成都经济区之外，要统筹考虑山区县进出口主通道建设，形成出入便捷、县际连接、县内通达的综合交通路网，缩短山区县与大城市之间的时空距离，增强其承接大城市辐射带动作用的能力。
    二是注重将扶贫开发与产业发展相结合，着力增强山区“造血”功能。要把发展产业作为建设重点，依托优势资源，统筹谋划脱贫致富与长远发展，推动产业结构调整，大力培育一批增收致富支柱产业，提升群众就业增收能力。要实施全民创业工程，突出扶持返乡农民工、回乡发展大中专毕业生等重点群体，鼓励他们回乡上项目、办实体，带动更多在外人才、项目持续回归，激励大众创业。要把能力建设作为“造血式”扶贫的重要手段，加大种植业、养殖业、加工业和服务业等专业知识培训力度，加强劳务输出培训，全面提升社会就业、科技致富、外出务工、自我组织、防病治病、当家理财、自立自强和发展创新“八大能力”，提高贫困居民自我发展能力。要把创新机制作为扶贫开发的巨大动力，进一步创新完善扶贫资源整合机制、以贫困群众为主体实施扶贫开发项目的机制，不断完善带动农民发展现代农业、带动农民持续稳定增收的“两个带动”机制，充分调动各级各方面和贫困地区干部群众投入扶贫开发和脱贫致富的积极性、主动性和创造性。如：针对现有的一些扶贫基金在实施精准扶贫的新形势下，存在的定位不准、对象不明、整合力差、效果不好等问题，可以探索建立县域精准扶贫产业发展基金，通过持续而强劲地“输血”，激发“造血”活力，切实把山区县的特色优势产业、传统传承产业做大做强，实现科学统筹、精准帮扶、永续脱贫，促进我省山区县域经济健康持续发展。
    三是始终以人才建设为支撑，致力发展创新导向型县域经济。山区县应重点围绕县域支柱产业和优势新兴产业，以创新型科技人才、创业企业家、高级专家学者、农村实用技术人才为重点，通过外引内培的方式聚集人力资源，引领山区县域经济发展。一方面，要加强与国内外人才培训、交流机构的合作，多渠道培养引进复合型创新人才。要积极推进人才培养引进机制的改革，形成培养人才、留住人才、吸引人才的制度体系，充分发挥各类人才的积极性和创造性，营造人尽其才的和谐环境。另一方面，要积极推进人才激励机制的改革，建立以政府奖励为导向、用人单位和社会力量为主体的社会化人才激励机制。如：通过在全省开展评选表彰县域经济创新企业和创新企业家活动，进一步调动企业家的积极性和创造性，努力形成一个有利于企业创新发展的良好氛围。此外，可以探索建立山区县域经济发展的创新活力评价体系，围绕山区县域经济发展的创新活力评价，科学设置各项指标，力争让评价体系成为引领山区县域经济科学发展的“风向标”、促进山区县域经济跨越式发展的“助推器”。
四是探索调整资源开发政策，让资源红利更多地惠及当地民众。山区县虽然资源富集，但是由于资源的国有属性以及垄断性开发，尤其是垄断性开发企业在注册地纳税的政策，导致山区县政府从资源开发中获利甚微，群众却“守着金饭碗要饭”。目前的水能、矿产、石油、天然气等资源开发，无不是从山区运走巨额财富而留下沉重负担。资源地政府和群众不但要承担资源开发的征地拆迁、群众安置和其他后勤保障，还在事实上为资源开采造成的严重生态环境破坏买单。因此，及时调整资源开发政策，推进资源就地转化，最大限度地让山区县的资源优势转化为经济优势，是山区县实现弯道超车、增强可持续发展能力的治本之策。下一步，可以探索调整完善资源开发政策，实行在资源开发地注册并纳税的制度，确保税收和产值留存资源地。要为资源所在地增加水电、石油、天然气等留存指标，给予资源地用电、用气等价格优惠；要把资源开发的上、下游产业布局在资源地，推动资源红利在资源地最大程度地转化和释放，确保山区县资源开发能够真正惠及并富裕当地群众。
    五是健全生态补偿机制，确保山区公平发展。山区生态条件良好，该区域很多县都是长江上游生态屏障的重要组成部分，被划入限制开发区和禁止开发区，生态功能十分重要。然而，山区为了长江上游生态屏障建设所放弃的发展机会和投入的生态建设成本，却没有得到中央和省级的制度化的生态补偿。十八大报告提出要建立资源有偿使用制度和生态补偿制度，为生态领域改革指明了方向。因此，必须建立和健全生态补偿机制，让山区为国家、为民族生态文明建设做出的巨大贡献与牺牲获得相应的、应有的经济补偿。要按照“谁受益谁补偿”的原则，把江河上游地区、山区整体纳入国家重点生态功能区转移支付范围，出台综合性生态补偿法规，延长退耕还林和天然林保护补助期限，设立生态补偿基金，加大对重点公益林和自然保护区补偿。江河中下游地区、经济发达地区每年应将地方财政收入的一定比例作为生态补偿直接返还给江河上游的贫困山区。同时，积极探索建立省级生态环境补偿机制。选择部分生态条件较好的山区县作为省级生态环境补偿试点县，分区域、分行业制定生态补偿政策，细化生态补偿措施，将涉及生态保护和建设的资金、项目进一步向试点县倾斜，确保山区县域经济能公平发展。
    六是着力推进生态环境保护建设，倾力助推山区绿色发展。要把生态环境保护建设放在更加重要的位置，坚持走资源节约型、环境友好型的路子，将山区县域经济的发展更好地与保护当地生态环境结合起来，与资源的可持续利用结合起来，寻求经济发展与生态保护的双赢。在工业产业发展中，要找准主导产业，对高污染产业要坚决淘汰，对于投资有收益、产品有市场、企业有利润、工人有收入、政府有税收的且有条件上马的高能耗产业，应区别对待，不搞一刀切，一味禁止。要不失时机重点发展特色优势产业和高新技术产业，积极培育绿色现代工业产业体系。在农业领域，要打造绿色品牌，围绕蔬菜、水果、禽畜、水产品等产业，积极发展绿色产品，依靠科技进步优化农产品品质，形成区域特色，提高产品档次，增强市场竞争力。在生态林业领域，合理开发利用当地资源，发展林果、中药、野生动物驯养等产业和农林特色产品加工业，积极拓展国际国内市场，以加工业延伸农林产业链，带动区域发展。要发掘地方特色，以“休闲、养生、观光”等为主题，搞好景区建设，大力发展生态旅游业，培育新的绿色经济增长点。在此基础上，探索改革山区县域经济发展考核体系，将山区作为全省生态文明建设的先行区域，在山区县率先探索建立体现生态文明要求的考评体系。山区县不再以GDP、固定资产投资、规模工业增加值增速等经济指标作为主要的考核指标，倡导绿色GDP理念，将产业结构调整、民生改善、资源节约、生态环境保护、社会管理等指标纳入综合考评体系，考核以生态为导向，助推山区县域经济的绿色发展。
    同志们，山区县域经济发展形势紧迫、任务艰巨、责任重大，山区县域经济发展也离不开在座各位的热诚关注和积极参与。希望同志们要以先行之志、创新之策、务实之风，找准切入点和发力点，为加快山区县域经济发展、补齐我省脱贫奔康短板作出新的更大贡献！
谢谢大家！