新常态下中国“三农”问题的六大挑战

四川省社会科学院 郭晓鸣

    当前，中国经济整体进入新常态，这标志着我国经济社会发展必然表现出明显区别于过去的新的阶段性特征，面临一系列并非短期、偶然而是持续存在的新的问题和挑战，同时产生一系列前所未有的新的重大发展机遇，必须有更具针对性的新的深度改革以实现新的更大的发展突破。
对中国农业和农村发展而言，尽管通过持续努力在保障农产品供给、增加农民收入、完善农村基础设施和公共服务等重要方面取得了一系列重大进展，但在新常态下，由于内外部条件已经或正在发生深刻变化，我国农业和农村发展面临的深层次矛盾全面凸显，必须准确把握新的阶段特征，深刻辩识新的挑战与新的机遇，不失时机地推进重大性的体制改革和政策调整，以全面深化改革争取主动，破解困局。
    就现实而言，新常态下我国农业和农村发展中下述六方面新的挑战值得高度关注：
1.农业持续增长与农产品安全的矛盾趋于加剧。
    在自然灾害频繁发、生产成本大幅上升、市场环境异常波动的多重约束之下，我国粮食生产创纪录地实现了“十一”连增，其他主要农产品也实现同步增长，我国农业增长因此进入历史最好时期。但与此同时，我国农产品进口量却持续攀升，2014年，不仅粮食进口量突破9000万吨的历史最高值，而且棉花、植物油、食糖、肉制品、乳制品等重要农产品的进口量均表现为较大规模的持续增长态势，对外依存度趋于增大。可以判定，尽管国内农产品供给能力有所提升，但总体上严重滞后于需求增长，在国内主要农产品价格已经高于国际市场和生产成本仍然不断上涨的背景下，我国农产品安全特别是粮食安全压力加剧的矛盾已经进入最为严峻的时期，主要农产品基本自给底线面临突破，紧平衡特将成为常态。此外，当前我国农业增长中产业结构单一和比较效益偏低的矛盾仍然较为突出，在很大程度上直接限制了农民收入增长和农业竞争力提升。因此，延伸产业链，拓展多功能，培育新品牌，打造新业态，实现接二连三、三产融合，必将成为新时期我国现代农业发展的关键性战略选择。
2.土地规模经营推进与农民利益保护的矛盾趋于加剧。
    当前我国农业正处于加速转型的关键期，传统农业能否顺利实现向现代农业的历史性跨越，从根本上看取决于土地流转和适度规模经营的进程是否能够平稳有序地推进。现实表明，在宏观政策导向和地方政府推动的双重作用之下，我国农地集中和规模经营发展已全面进入加速期，截止2014年6月，全国家庭承包经营耕地流转面积为3.8亿亩，占家庭承包耕地总面积的28.8%，比2008年底提高20个百分点。这无疑是一个极为深刻的变化，标志着我国传统自给性的小农经济正无可挽回地走向衰落乃至瓦解，现代农业新的经营模式的现实基础正在实质性地开始形成。但是，土地问题涉及亿万农民的切身利益，推进土地流转和适度规模经营的过程不能演变成为其他利益主体对农民土地权益的剥夺过程，更不能成为大规模制造无地农民群体的农民被动挤出过程。从现实看，用简单化的行政干预手段来推进土地流转和以城市工商资本主导的方式大规模集中土地的现象仍然普遍存在，农民因“被流转”导致土地权益受损的矛盾还十分突出。因此，在土地流转和适度规模经营中如何更加重视保护农民的主体地位,更稳定持久地保障农民的土地权益，是一个当前和今后较长时期都需要高度重视的重大问题。
3.现代农业发展与劳动力老龄化的矛盾趋于加剧。
    目前，我国现代农业转型升级的步伐不断加快，专业大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业等新型经营主体快速成长，对具有较高技术素质和经营管理能力的新型职业农民的需求不断扩大。与之相反，由于主要受人口外部流动的影响，我国农村人口老龄化的问题比城市更为突出，未富先老的矛盾十分尖锐。2013年，全国农村65岁以上的人口比重达到11.3%，比2006年的7.8%上升3.9个百分点，比同期城市人口8.1%的比重高出3.2个百分点。目前大多数农村区域实际务农的劳动力平均年龄高达60岁左右，劳动力老龄化矛盾加剧不仅直接带来因供给不足不断推高农业人工成本的问题，而且促使老龄化的农村家庭由多种经营向单一经营转变，为自食而种地引致商品经济向自给经济倒退，结果是农业的兼业化和粗放化不断发展，“谁来种地”成为普遍性的突出矛盾。还值得关注的是，农业劳动力老龄化进一步拉低了农业劳动力的教育水平，对农业技能培训产生不良影响。而自给性的农业生产取向使老龄劳动力缺乏有效技术需求，对采用机械运用、新技术、新品种持保守态度，“如何种地”同样成为普遍面临的严峻挑战。正因如此，当前我国事实上面临着一些地区现代农业加快发展与另一些区域传统的精耕细作农业趋于衰落两种趋势并存的严峻现实，在现阶段如何更有效率地培育出能够满足现代农业快速发展需求的新型职业农民群体，是一个必须尽快破解的重大难题。
4.强化农业投入需求增长与现行支持政策效率偏低的矛盾趋于加剧。
    我国现代农业的全面加速必然意味着对资金等生产要素投入的依赖度不断提高，客观上要求必须进一步加大投入，满足现代农业发展中技术进步和结构优化产生的更大规模的投资需求。但在新的发展阶段，一方面我国农业补贴规模已经遭遇WTO“黄箱”政策的“天花板”限制，所余空间较为有限。另一方面现行严重向龙头企业过度倾斜和以小农户为对象的普惠式农业补贴方式，不仅实施成本高，政策效率低，而且放大了财政补贴总量不足的矛盾，急需改革和完善。此外，现行的农村基础设施投入政策和农业科技投入政策，同样存在亟待调整的政策效率偏低的突出矛盾。还需指出的是，在农业比较效益仍然明显偏低和城乡投资效率差距较大的现实条件下，农村资金等要素继续大规模向城镇和二三产业单向流失的总体趋势仍未得到有效扼制，新时期农业和农村发展中强化要素投入与生产要素继续流出的矛盾将表现得愈益尖锐，增大生产要素供给的难度将日趋加大。从总体上看，我国农业转型升级单一依赖财政资金支持和现有财政支持政策效率偏低的双重局限性已经充分暴露，必须大胆改革，拓展思路，主要通过构建新的开放式的投融资体系和大力度调整农业支持政策，从根本上保障现代农业不断增长的投资需求。
5.农产品质量安全要求提升与农村生态环境恶化的矛盾趋于加剧。
    我国农产品安全包含着数量安全和质量安全的双重目标，现代农业发展不仅要保障农产品有效供给，而且必须提供优质安全的农副产品,随着人们生活水平提高和消费观念升级，质量安全将逐步上升为农产品供求的主要矛盾，未来农业的发展方向必然是绿色、健康、安全的高品质农业。但就现实看，我国农业增长过度依赖化肥、农药的格局仍未扭转，农村中大量未加处置的废弃物、牲畜粪便和生活垃圾带来的土壤、水体和大气污染等矛盾日趋加重，不仅农村生态环境的红灯已经全面拉亮，在一定程度上危及到了农民的基本生存。而且农产品质量安全的矛盾持续加剧，前景十分堪忧。从根本上看，在保障农产品有效供给的基础上更加重视实现农产品的质量安全，将始终是我国现代农业发展的最基本目标，正因如此，当前我国农村具有特殊性的生态环境治理的任务十分繁重和紧迫，如何构建新的发展型的农村生态系统，大力拓展生态农业和循环农业等新的发展路径，实现保护与利用并重，兼顾保障农业产出、确保农产品质量安全和优化农村生态功能的多元发展目标，将是我国农业发展中较长时期面临的又一严峻挑战。
6．新型城镇化加速推进与农村空心化的矛盾趋于加剧。
    在新的发展阶段，新型城镇化将成为引领我国经济社会发展的重要引擎。随着城市户籍制度改革的实质性突破和农村产权制度改革的进一步深化，农民市民化的制度障碍将逐步消除，农村人口向城市转移的速度还会加快，规模必将更大。从本质上看，减少农民既有利于促进工业化和城镇化进程，又能够通过改善人地矛盾为现代农业发展奠定重要的资源基础，因而是我国全面实现现代化的必由之路。但当前面临的是两个方面的突出矛盾：一是在农村宅基地和农房流转严格受限的条件下，城乡之间的人口流动基本表现为由乡到城的单向流动状态，由于缺乏必要的人口对流加以合理平衡和调适，劳动力外出集中的农村区域必然难以避免落入农业衰退与农房空置的困境，农村空心化的矛盾因此而全面显现。二是由于农业劳动力的流动始终维系的是非均衡的流动方式，流走的都是素质相对较高的青壮年，留下的均为老年人和妇女儿童，结果是老龄化与空心化的矛盾相互交织，农村出现不应有的凋萎和衰败。因此，如何在推进新型城镇化的同时真正实现城乡要素的优化配置和平等交换，依靠制度创新扼制农村空心化的恶性发展，为我国现代化目标的整体实现保有不可或缺的重要基础，无疑是一项具有长期性的十分艰巨的重要任务。