四川丘陵地区县域经济发展研究报告
时间： 2014-12-31 来源：四川县域经济网
一、加快丘陵地区县域经济发展重要意义
丘陵地区县幅员面积不足全省1/5，但耕地面积、总人口和GDP均超过或接近全省半壁江山，是我省粮油、畜牧等优势农产品主产区，是我省传统优势工业重要基地和东部发达地区产业转移重要承接地，是支撑全省经济跨越发展重点开发区域。
（一）丘陵地区县是我省经济社会发展重要组成部分
丘陵地区在我省经济社会发展中具有极为重要地位，是全省经济社会发展缩影，基本代表了全省平均发展水平。一方面，丘陵地区是我省多点多极支撑格局重要底部，耕地面积、人口数量和经济总量都占全省很大份额。丘陵地区幅员面积8.9万平方公里、占全省18.4%，耕地面积246万公顷、占全省57.6%，人口5318.4万人、占全省59.9%，人口密度达到597.9人/平方公里，是全省平均水平的3.2倍。2013年，丘陵地区县GDP达到12003.4亿元，占全省45.7%；丘陵地区县商品零售额42349亿元，占全省40.9%。另一方面，丘陵地区是我省粮食生产重点区域，事关把饭碗牢牢端在自己手上的国家安全大计。据规划，“十三五”期间，全省粮食综合生产能力达到800亿斤，其中丘陵地区承担480.16亿斤能力、占60.02%，远远高于其他类型区域。
（二）丘陵地区县是我省全面建成小康社会重点和关键
多年以来，省委、省政府十分重视丘陵地区经济发展，采取了一系列政策措施，促进了丘陵地区基础设施建设，但必须看到，丘陵地区的区位条件、享受的发展政策不如平原地区，资源条件、享受的扶持政策又远不如盆周山区和民族地区。到2020年全面建成小康社会，重点在丘陵地区县，难点也在丘陵地区县。具体看，一是基础设施建设严重滞后。水利设施和交通设施滞后已经成为制约丘陵地区县发展的两大瓶颈问题，部分百万人口大县还未贯通高速公路和铁路。二是人口密度过大。全省百万人口大县全部集中在丘陵地区，人均耕地0.8亩，低于全省平均水平，人均水资源940立方米，比全省平均水平低2153立方米；人均财力薄弱，就业压力和环境压力不断加重。三是经济发展质量较低。人均生产总值22268.9元，仅相当于全省人均GDP的68.5%，地方财政一般预算收入444.5亿元，仅占全省的16.0%，财政一般预算收入占GDP比重3.7%，远低于10.6%的全省平均水平。四是区域发展不平衡。成都经济圈、川南经济圈和川东北经济圈丘陵县发展差距呈扩大趋势，2013年全省丘陵县域经济增长速度最快的10个县中，仅有1个处于川东北经济圈，而发展速度最后10名的县则大多数处于这一区域；丘陵地区县域经济总量排在前5名GDP之和是最后5名的7.8倍。五是发展理念较为保守。思想观念明显缺乏与时俱进，大多还是停留在矿产、水电等有形资源的开发利用，而忽略对历史文化等无形资源的开发利用，造成产业雷同和同质化现象严重；同时，也有一些丘陵地区县过于强调工业经济，而忽视生态环境保护以及三产业发展和一二、二三产业融合发展。
（三）丘陵地区县是联结平原和山区、成都和重庆的战略节点
从地理位置上看，丘陵地区是具有过渡地带特征的第二阶梯，在我省全域经济发展中具有合纵连横的重要作用，是我省建设四大城市群、五大经济区枢纽，是建设成渝经济区桥头堡。主要体现在两个方面。一方面，丘陵地区是平原区辐射带动山区经济发展的传导区。我省地质地貌分为平原、丘陵、山区和高原四种类型地区，从空间结构看，丘陵是联结平原和山区的过渡地带和缓冲地区。丘陵地区既是平原地区经济腹地，同时又是山区极核。特别是从经济发展规律上看，处于成都平原首位城市，其经济辐射影响力必须通过丘陵地区才能到达山区。现在省委、省政府大力推进天府新区、川南经济区、川东北经济区，三大新兴增长极大部分城市都处于丘陵地区。另一方面，丘陵地区是联结成都和重庆两大西部核心增长极桥头堡。成渝经济区已经上升为国家战略，成都和重庆的经济总量占了西部地区的17.3%，成为带动中国经济增长的第五大增长极。但应该看到，成都和重庆发展还存在产业类同、同构发展、竞争大于合作等问题，没有发挥成渝经济区整体竞争力优势。当前，在成都与重庆主要连接大通道中，作为桥头堡的川南、川东等地区都是属于丘陵地区。这些门户地区发展如何，关系到成渝经济区发展问题，关系到西部作为全国稳增长最大回旋余地作用能否切实发挥问题。
二、丘陵地区县域经济发展面临形势
在新形势下，丘陵地区县域经济发展不仅要抓住历史机遇，而且要克服大量原有的基础性制约，高度重视新的变化因素带来的严峻挑战。
（一）抢抓历史机遇，发挥后发优势
区域经济竞争格局一旦形成均衡，经济发展较慢的地区就很难追赶，甚至会发生马太效应，弱者愈弱。要改变这一状况，必须抢抓瞬间即逝的历史性机遇，发挥后发优势，坚持后发也要高点起步。对丘陵地区县发展而言，一是要抓住国家加快推进两带建设机遇。当前，国家正努力扩大内陆开放，加快建设长江经济带和丝绸之路经济带。国务院出台的《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，明确支持上游地区发展特色产业。大部分丘陵地区县要充分利用地处南北丝绸之路经济带、长江经济带交汇点的特殊优势，加快提升现代产业发展水平。二是要抓住国家产业转型升级机遇。席卷全国转型发展，倒逼着大规模的技术改造和产业升级，互联网、智能终端、大数据、云计算、高端芯片等新一代信息技术的发展，将改变旧有的生产方式和营商模式。丘陵地区县要充分利于后发优势，抓住这次堪称重新起跑的历史机遇。瞄准未来产业方向，争取走在前列。三是要抓住新型城镇化加快推进机遇。未来10年，我省将有2500多万农民和农民工需要完成彻底的市民化，按中科院城镇化人均公共成本14万元测算，将带来近4万亿的投资需求；同时，城市人口规模扩张催生的服务业投资需求，第三产业的发展将迎来黄金十年。丘陵地区县是我省主要的人口聚集区和城镇化潜力地区，更要抓好城镇化带来的重大机遇。四是要抓住国家加大基础设施投资机遇。深入研判和把握国家加强棚户区改造、中西部铁路、水利等基础设施投资等政策机遇，结合“十三五”规划编制，打好提前量，谋划储备一批重大项目，尽可能进入国家规划的大盘子。
（二）克服瓶颈制约，重视新的挑战
第一，传统优势产业竞争力下降趋势加快
产业强，县域强。劳动密集型产业和资源开发型产业等是我省丘陵地区县域经济传统优势产业，但近年来呈现出竞争力下降趋势。一是传统工业产能出现严重过剩。受灾后重建投资规模减小、国家房地产调控政策延续、国内外市场需求萎缩等综合影响，大部分丘陵地区县的水泥、电解铝、粗钢、纺织、玻璃、多晶硅、太阳能电池等行业，出现了较为严重的产能过剩问题。大量产品积压，工厂开工不足，利润大幅下滑。如宣汉县冶金等高耗能行业，发展前景堪忧；仁寿县180户规模企业中，有8户因订单不足停产。二是传统资源开发优势弱化。随着资源不断消耗、淘汰产能过剩和环境约束硬化，占我省较大比重的丘陵地区非金属矿物制品、煤炭开采和洗选、黑色有色金属冶炼和压延加工等资源型产业发展受到较大影响。如宣汉县占工业份额15.2%的煤炭行业多为原煤出售，没有形成产业链，产品附加值很低。三是传统劳动密集型产业优势弱化。随着老龄化社会的提前到来和人口流动性加强，作为农村人口主要聚集区的丘陵地区也不同程度出现用工荒问题，服装加工、食品加工等企业相对于东部地区的用工成本优势逐渐衰减，一些劳动密集型制造业转移到东亚和南亚的低收入国家。
第二，投资对经济拉动力相对更快弱化
我省丘陵地区这几年经济的高速增长，很大程度上得益于投资驱动，投资贡献率长期保持在50%以上。多年来，为保持较高的经济增速和投资增速，县级政府无不想方设法筹集资金，惯用的方式是利用矿产资源探矿权或采矿权、中小河流水电资源开发权、城镇工矿建设用地使用权等资产抵押融资。到现在，能够抵押的都抵押了，能够卖的都卖得差不多了，剩下的资产也缺乏有效融资能力。加上随着大规模重建结束和国家政策收紧，依靠政府投资促进增长的空间越来越窄。特别是受国家货币政策收紧等影响，地方中小工程项目融资越来越难，启动和建设资金往往不能及时到位，影响了许多县基础设施建设和产业发展项目的顺利推进。同时，民间投资尚未有效激活，地方融资平台能力较弱，银行放贷的倾向性选择以及地方财力单薄等因素的制约。如宣汉县民间投资增速低于全社会投资增速1.5个百分点，占全部投资比重仅为41.4%，分别比全省、全国平均水平分别低15.6和23.6个百分点。
第三，实体经济发展受要素不足制约更为突出
稳实体经济就是稳增长，发展县域经济必须发展实体经济。但是，随着我省县域工业化、城镇化的快速推进，对土地、资金、能源、人力和人才等要素需求量日益增加与供给不足的矛盾越来越突出。一是建设用地指标制约。现行的建设用地计划分配机制，使得大部分建设用地指标向区域中心城市或次区域中心城镇倾斜，导致区县许多建设项目无法如期推进。而同时，农村又有大量闲置宅基地等建设用地没有得到有效利用，建设用地错配和浪费的现象严重。二是融资难、融资贵制约中小企业发展。国有银行惜贷抽贷现象尤为严重，使得大批中小企业不得不求助于民间借贷，显著地抬高了融资成本，加剧了企业资金链断裂的风险。与去年相比，仁寿县中小企业融资成本增加了10%以上。三是其他生产要素限制。实用型、专业型人才资源缺乏、地方能源供应紧张、社会资金激活困难等问题也很突出，已成为制约丘陵地区县域经济保持较快增长面临的核心问题。
第四，农村空心化和农业劳动力老龄化矛盾加剧
目前，我省农村转移输出人口超过2400万人，主要来自于丘陵地区，农村家庭空巢化、房屋空置化、产业空心化等现象并存，带来的问题越来越多、越来越严重。据调查，留在农村的农业从业人员壮年劳动力不到50%、青年不足30%，全省农业劳动力平均年龄高达55岁以上。农业劳动力老龄化加快了农村家庭由多种经营向单一经营转变，甚至引致商品经济向小农经济的倒退，已经成为引发农业现代化进程不同程度倒退的直接诱因。从种植业看，老龄劳动力倾向于选择自给自足的生产结构，其主要做法是将水稻缩小至自食规模，并逐步放弃种植小麦、油菜、红薯等非生活必需的传统作物；从养殖业看，大量农户因缺乏劳动力而主动缩减了生猪等养殖业的发展规模，且主要用于自食，商品猪数量逐年锐减。
三、丘陵地区县域经济发展新的战略选择
如前所述，新形势下不断凸显的各种新机遇和新挑战，共同决定了丘陵地区县域经济发展必须立足县情和特色，谋划制定新的战略选择，做到因势而变、因时而动，始终紧跟时代的步伐。
（一）发展定位：突出比较优势打造两区两基地
充分认识丘陵地区县域经济在实施三大发展战略、推进两个跨越中的重要作用，立足自身特点，因地制宜走差异化发展道路，将丘陵地区县的发展定位确定为两区两基地，促进丘陵地区县科学发展、加快发展。
两区即多点多极支撑重要底部区和县域经济综合改革探索区。一是，充分发掘丘陵地区县工业化率、城镇化率比全国全省平均水平更低的差距动力，重点依靠天府新区、川南经济区和川东北经济区三大新兴增长极，将丘陵地区培育成为我省除成都平原经济区之外的第二大经济增长区，使之成为我省着力次级突破和夯实底部基础的核心区。二是，利用丘陵地区县改革要求迫切、改革基础条件好、改革成本风险小的优势，选择部分县在省直管县、财政管理体制、农村综合改革等方面率先进行封闭试验和率先突破，为全省全面深化改革提供重要的经验借鉴。
两基地即新型特色工业基地和现代农业产业基地。一是，利用丘陵地区县的特色自然资源、劳动力资源和承接产业转移的后发优势，加快招商引资和本地民营经济培育，将其打造成为装备制造、汽车制造、油气化工、食品饮料等我省重要的新型特色工业基地。二是，通过加大丘陵地区县农业基础设施建设力度，以创新农业经营体系为核心实现全产业链管理，重点抓好第二批现代农业、现代畜牧业和现代林业重点县，建设标准化、规模化、集约化的现代农业产业基地。
（二）发展思路：释放三大潜力重点统筹六大关系
科学确定丘陵地区县域经济发展的思路，首要前提是明确几个基本起始条件。立足当前新形势新任务和实现两个跨越新目标，挖掘和释放三大潜力，促进丘陵地区县域经济持续健康发展。
第一，释放以土地为主的要素流动潜力。当前，丘陵地区县农村空心化问题非常严重，农村承包地撂荒问题比较严重，农村宅基地则大量闲置，造成农村土地供远大于求现象出现。但是由于受农村土地制度的限制，土地要素尚不能实现自由流动和优化配置，极大地制约了农业农村经济的发展。在全面深化农村改革的背景下，一旦土地经营权和宅基地使用权得到有效放活，那么要素流动将带来巨大的红利，为新型农业经营主体的进一步发展创造极为有利的条件。因此，土地等核心要素的加快流动，必将释放出更多更大的经济增长潜力，从而产生更强有力的增长动力。
第二，释放新型城镇化就地推进带来潜力。丘陵地区县是我省人口主要聚集区，也是全省最主要的农民工输出地区，对农民工问题极为敏感。根据中央和省委精神，要加快发展县城和中小城镇，更加注重人的城镇化和就地城镇化，县城和中心镇的发展面临着前所未有的历史机遇。就地城镇化就可以把大量产业工人蕴藏的人口红利留在丘陵地区县。同时，当前正处于农民工代际转换阶段，大量已完成物质资本和人力资本原始积累的老一代农民工准备返乡，利用这一机会大力发展归雁经济，将释放出巨大的经济增长潜力。
第三，释放健康农业跃升式发展带来潜力。丘陵地区是我们最重要的农产品主产区，事关川粮川猪安天下的问题。但是，很长一段时间内，由于传统农业的衰落，丘陵地区县饱受农业产业比重太大所累，经济发展受阻。但随着消费水平的提升和农产品安全生产技术的跃升，健康农产品需求大幅度增长。此情况下，如果加快推进农业生产方式转型，以发展健康农业为首要目标，必将重塑丘陵地区县的农业地位，并通过培育新的农业增长点，在全省全国竞争中赢得有利位置。
丘陵地区县域经济发展总的思路是，围绕释放三大潜力，重点处理好六大关系，逐步增强自我发展、自我革新能力，加快形成丘陵地区县奋勇争先、竞相跨越的良好局面：
一是统筹政策倾斜与区域公平。我省大部分区域政策按照四大类区分类制定和实施，这既有利于因地施策，也造成了新的不公平。比如，平原地区县依托区位和产业优势，在产业发展上容易得到用地指标倾斜等更多支持；盆周山区依托生态优势，在生态环境保护上有大量支持，而且相当大一部分不用考核GDP；民族地区依托特殊的政治地位、生态价值，在扶贫攻坚、民生建设方面更是具有无可比拟的政策优势。而丘陵地区县发展条件不如平原地区县、资源条件不如盆周山区和部分民族地区，却长期处于政策扶持边缘化。因此，要统筹政策倾斜与区域公平，制定实施与丘陵地区特点相适应的支持政策。
二是统筹统一要求与特色发展。各丘陵地区县发展要始终围绕省委、省政府的总要求、总部署，要始终保持发展定力，同时又不能搞一刀切，要因地制宜，特色发展。各县要充分发挥主动权，立足本地特有资源，完善发展思路，制定规划，发展适合自身的产业，切勿依葫芦画瓢和生搬硬套，加快建设一批特色鲜明的工业强县、现代农业强县、生态旅游强县。通过错位发展避免陷入周边区域特别是平原地区县、山区县的恶性竞争和产业雷同，以产业的特色化来破解外部竞争压力。
三是统筹工业强县与产业兴县。无工不富，无工不强，这是一般规律。大多数有条件的丘陵地区县，都要走工业强县富县之路，立足优势选准主导产业，做大工业规模，提升发展质量。但又不能过度强调工业化而忽略其他产业的发展，为追求工业化而忽略工业的升级和第一、三产业的发展，必将影响县域经济健康发展。有的丘区县也不适合大规模搞工业，特别是划为农产品主产区的33个县，也是长江上游重要水源涵养地和生态屏障，适合农林牧业发展和生态旅游产业。
四是统筹经济发展与民生改善。由于资源和财政的有限性，发展经济和改善民生似乎有着天然冲突，蛋糕就那么大，若分给民生的部分多了，经济发展的速度也就不得不有所减缓。但是实际上改善民生不仅是经济发展的目的，还是经济发展的动力源泉，经济和民生之间并非对抗性的零和博弈，而是存在共赢可能性的正和游戏。对此，各丘陵地区县要有正确认识，把握好两者关系，同步推进经济发展与民生改善。
五是统筹加快发展与生态建设。发展仍是解决所有问题的关键。对发展程度并不高的丘陵地区县，更是如此。这要求丘陵地区县必须坚定发展定力，始终把加快发展、稳增长作为主要任务，放在一切工作的首要位置。但发展经济又必须坚守生态红线，保住绿水青山，推进绿色发展、循环发展和低碳发展，绝不能以牺牲生态环境为代价来获得经济发展。因此，要把生态产业化和产业生态化作为抢抓绿色经济发展契机的主攻方向，依托县域特色生态资源，促进一、三产业互动。产业生态化的主要思路是，使产业形成类似于自然生态链的循环经济，从而实现高效率、低消耗、低污染的生产方式。
六是统筹改革发展与社会稳定。经济发展是第一要务，社会稳定是第一责任，如何正确处理二者关系，不仅影响到经济的持续健康发展，而且影响到全国稳定大局。上面千条线，下面一根针。丘陵地区县人口众多，社会结构更加复杂，更是社会风险的高发区，处理好县域范围处理好两者的关系，很考手艺。要科学发展、和谐发展、安全发展、创新社会建设和管理，要搞好党的群众路线教育活动，运用法治的思维和方式抓好社会稳定工作。
（三）发展战略：坚持创新突破着力实现五大发展
准确把握丘陵地区县的区位特征、经济基础和资源禀赋，始终走在创新前列，以承接发达区域产业转移、壮大发展优势特色产业为抓手，联动推进丘陵地区新型工业化、新型城镇化、农业现代化进程，加快形成丘陵地区奋勇争先、竞相跨域的新局面。
第一，调整产业结构，实现转型发展。紧紧抓住转方式调结构的经济再平衡新机遇，牢固树立转型才能更好发展、后发也要高点起步的理念，坚持通过调整产业结构、促进产业转型，实现产业的高端化发展。一是促进传统农业向现代农业转型。突出抓好粮油、蔬菜、水果以及猪、羊等适合丘陵地区县发展的特色优势产业升级，加快打造一批现代农业科技示范园、观光农业园、现代粮食产业园等标准化农业生产基地；加快培育龙头 企业、联户经营、合作社、专业大户和家庭农场等新型农业经营主体，促进农民持续增收致富。二是促进传统工业向新型工业转型。坚持把园区作为产业转型升级的主战场，做强主导产业，壮大园区实力；加快工业园区产业转型，通过技术更新改造，淘汰落后产能，推动工业从资源依赖型向创新驱动型转变，做大产业规模，优化产业布局，提高附加价值，促进优势产业提质增效；重点推动省级开发区扩区调位，支持符合条件的省级开发区升级为国家级开发区。三是促进传统服务业向现代服务业转型。大力发展主要为优势特色产业配套的电子商务、信息服务、现代物流等生产性服务业；推动文化旅游、金融保险、总部经济、会展博览、设计咨询、软件和服务外包等产业发展。
第二，科学招商引资，实现超梯度发展。产业梯度转移是经济发展过程的重要现象，它可以带来生产要素跨区域配置、技术溢出等正向效用。但与此同时，产业梯度转移也会导致地区间发展差距的持续拉大，使发达地区愈加发达，落后地区愈加落后。落后地区从接收从发达地区转移来的产业，短时间内经济总量的确得以增长，但这样的发展通常是以产品的低附加值、资源消耗、高污染为代价的。后发地区若安于现状，跟在发达地区身后亦步亦趋，难以获得真正的发展。因此，对丘陵地区县而言，不能一味去承接东部和大城市淘汰出来的产业，而要具备一定的超前意识，超梯度承接产业转移，主动打破被动接受局面，积极主动承接国际、国内先进产业转移，鼓励发展高新技术产业和其他优势产业，直接迈向价值链高端，因地制宜，实现承接产业转移与推动产业升级同步发展。
第三，优化增长动力，实现内生发展。原有增长动力不断衰竭，决定了丘陵地区县必须培育新的增长动力才能稳定增长。我省包括丘陵地区县这几年的高速增长，主要得益于投资驱动，投资对经济增长的贡献率长期保持在50%以上。但是从2010年开始，固定资产投资效益出现了由升转降的拐点，特别是一些盲目投资和重复投资导致了过剩产能和落后产能，投资拉动经济增长的传统方式面临挑战。而且随着大规模重建结束和国家政策收紧，依靠政府投资促进增长的空间越来越窄。这种情况下，一方面，要努力将投资增长率保持在一定的合理区间，上限是杜绝重复、盲目、低效无效投资，下限是确保县域经济健康发展的基本需要；另一方面，要加强引资、引智、引技、引制，聚集技术、人才、资本、管理资源等优势要素，改变依靠资本、土地、劳动力和自然资源增长投入实现的外延性发展模式，走集约型、内涵型、效益型发展道路。
第四，强化生态保护，实现绿色发展。对我省丘陵地区县发展而言，资源环境是一面重要的双刃剑，既是日渐收缩的约束条件，同时，一旦利用合理、绿色发展，也可以成为非常重要的生态红利。一是加大工业节能减排力度。按照控制增量、调整存量、上大压小、扶优汰劣的要求，把住高耗能、低附加值项目准入关；充分发挥经济杠杆作用，利用土地、信贷、税收等政策，严格控制能耗总量，节约有奖、超标处罚；加大差别电价政策实施力度，控制高能耗行业的过快增长，尽快建立落后产能退出机制，安排财政资金支持淘汰落后产能，为高新技术产业发展腾挪空间。二是强化农业面源污染控制。认真做好全省农业污染源普查工作，提高农业面源污染的监测能力；大力推广测土配方施肥技术，积极引导和鼓励农民使用生物农药或高效、低毒、低残留农药，推广病虫草害综合防治、生物防治和精准施药等技术；大力推进健康养殖，鼓励建设生态养殖场和养殖小区，对不能达标排放的规模化畜禽养殖场实行限期治理等措施。
第五，加强民生建设，实现包容发展。对大多数处于工业化中期的丘陵地区县而言，抓经济还是抓民生是一个两难选择。因为从经济增长来看，民生与经济的关系似乎不可调和，蛋糕的大小一旦确定，两手抓必然厚此薄彼。但从包容性发展来看，两者的关系不再是单一的线性，存在双赢的空间。包容性发展是强调以人为本，坚持经济社会协调、可持续发展的增长。包容性发展视角下的发展涵盖了经济增长、民生改善和社会进步，倡导的是权利公平、规则公正、成果共享和利益共容。在该视角下，坚持民生+经济的视点、效率+公平的目标，可以有效解决两手抓的焦虑。促进包容性发展，是在县域经济发展过程中，妥善处理经济发展与民生改善关系的有效路径。各丘陵地区县要树立发展是第一要务、民生是第一追求的工作理念。适当调整财政支付结构，不断加大对公益性民生项目的投入，实现经济和民生的协调发展。
四、加快丘陵地区县域经济发展主要举措
县域经济发展是一个系统工程，涉及到方方面面的工作。加快丘陵地区县域经济发展，既要坚持全面推进，更要注重从重点突破、从短板入手。综合考虑，应当从以下8个方面加快突破，开创丘陵地区县域经济发展的良好格局。
（一）创新思想观念，营造发展氛围
最大的发展差距是思想观念的差距。丘陵地区县广大干部群众与平原地区特别是东部沿海发达地区比较，在思想观念方面还存在不小差距。加快丘陵地区县域经济发展，必须率先从思维观念上进行突破。一是树立战略思维。丘陵地区县的发展，要放在国际国内经济形势下来谋划，要在中央经济政策和省委三大发展战略的宏观背景下来推进，跳出丘区看丘区、跳出四川看全国。比如，当前经济进入新常态，宏观政策也有所调整，更加强调促改革。丘陵地区县一定要胸怀宏观经济形势及中央调控政策这个大局，主动调低经济增长预期，为促改革和调结构留出空间和时间。二是树立互联网思维。当前，大数据时代正悄然而又迅速地来临，深刻地改变着我们的思维和行为方式。我们要加快树立大数据时代的互联网思维，利用大数据和互联网思维提供的战略导向、技术手段和实现途径，加快产业升级换代和推进社会良治。三是树立文化思维。越是文化的，越是品牌的和世界的。我省丘陵地区县拥有丰富的农耕文化、红色文化、客家文化和历史传统文化，具有很大的开发价值。加快文化资源开发，重点是紧紧围绕本地文化特色来发展旅游业，结合自然生态景观打造精品旅游线路，自动融入大旅游环线。同时，还要将文化资源融入农业和工业，积极打造创意农业，发展文化工业。
（二）推进综合改革，增强发展动力
当前，我国经济发展遇到了许多制度藩篱的阻碍，必须加快推进改革，力争尽快在重点领域、关键环节有新突破。党的十八届三中全会召开后，省委、省政府确立了253项改革事项。今年，省委全面深化改革领导小组已召开多次会议专门部署，通过了17个专项改革方案，并按近期推开、先行试点、深入研究后再推开3个层次考虑，分别明确了具体改革事项和时序。丘陵地区县要结合自身实际，积极贯彻落实省委统一部署，同时在法律和政策允许范围内主动创新。对丘陵地区县而言，要从三个方面为重点推进体制改革。一是以放活土地经营权为重点深化农村改革。丘陵地区县是农村改革的主战场。推广多权同确的做法，统筹推进农村其他产权确权颁证，积极探索开展小型水利设施、农牧业设施等产权确权。有效切割土地承包权和经营权，确保各类市场主体合法实施土地经营权；完善和创新租赁、入股、托管土地流转模式，拓宽工商资本参与土地流转经营的渠道。以创新农村金融制度为重点推进投融资体制改革，组建服务“三农”的金融租赁公司，规范发展小额贷款公司，支持发展新型农村金融组织，积极开展农民资金互助社试点；力争在落实承包经营权、住房财产权、集体资产股份的担保权能上有所突破，深入推进土地流转收益保证贷款试点。二是充分激发民营经济发展活力。民营经济占了县域经济的大头。民营经济强，则县域经济强。切实为民营企业减负减压，落实好定向采购、实施涉企收费清单管理、允许困难企业缓交“五险一金”等措施；关心和爱护民营企业家，明确对民营企业家合法收入、合法权益的切实保护，使民营企业家消除顾虑、放下包袱、坚定信心。三是加快完善科技创新体制机制。丘陵地区县是科技创新的处女地，也是潜力地区。坚决实施创新驱动发展战略，支持企业进行自主创新，鼓励和支持同类企业联合起来，加强共性关键技术联合攻关；进一步完善科技创新体系，进一步加快科技创新体系和平台建设，加强对科技创新创业领军人才和团队的引进和培养；完善以企业为主体、科研院所和高等院校优势互补、风险共担、利益共享、共同发展的产学研合作机制。
（三）全面对外开放，凝聚发展合力
事物的发展是由内因和外因共同决定的。他山之石，可以攻玉。讲的就是外因影响内因、借用外力发展的问题。丘陵地区县发展基础薄弱，自身积累能力严重不足，更需要借助外在力量来推动发展，实现外部资源为我所用。要把全面对外开放作为培育经济增长点最直接的抓手，主动走出去招商引资、深化合作。一是围绕主导产业招大引强引优。围绕本县主导产业，瞄准国内外大型企业进行产业链招商，形成规模更大、链条更完善的产业集群，注重引进高端产业和名牌企业，形成一批先进生产力。二是积极主动推进区域合作。利用毗邻成渝经济区的区位优势，加强与重庆的产业合作，共建园区、借力发展；积极融入四大城市群和五大经济区，在川南等条件成熟的地区推进区域一体化。三是大力发展归雁经济。利用丘陵地区县外出创业和就业人口众多的优势，实施人才回引工程，积极引导在外创业成功的企业家、完成原始积累的农民工和各地外出的能人回乡创业，为他们提供全方位的创业孵化服务，在资金、技术、土地等方面进行政策倾斜。
（四）转变发展方式，推进产业升级
县域要强，产业必须强。打造产业竞争力，根本在产业，难点在推进产业转型升级。在传统产业竞争力不断下降的情况，各丘陵地区县更要因地制宜、实事求是，按照各自主体功能区定位和当地的特色优势，促进发展方式的转型升级。一是推进特色优势产业转型升级。坚定不移地推进农业产业结构调整，以健康农业和智慧农业方向，加快发展现代农业。积极发展省委、省政府确定的页岩气、节能环保装备、信息安全、航空与燃机、新能源汽车等五大高端成长型产业；暂时缺乏发展条件的，则要想方设法发展配套产业；同时要支持战略性新兴产业和传统优势产业共同发展。积极培育电子商务和现代物流产业，狠抓休闲农业、生态旅游和文化旅游环线的打造。二是推进产业园区转型升级。抓产业必须抓园区，要打造一批有丘陵地区特色的规模化、标准化工业、农业和总部经济园区，推动龙头企业带动配套企业集聚实现纵向整合，促进同类企业集中扎堆形成横向联合；要支持园区规模发展，合理确定园区的功能分工，制定实施差异化的园区发展政策，建立园区之间的产业协作和利益分享机制。三是推进生态产业化和产业生态化。这是遵循自然规律的可持续发展的必由之路。核心是将生态保护和经济发展协调统一，以经济带动生态保护，以生态开发推动经济发展，其主要思路是依托本地特色生态资源，发展生态工业、生态农业、生态旅游和生态交通，促进各次产业循环互动。四是推进农业产业信息化。以电子商务和信息平台为抓手实现农业信息化管理，加快农业综合信息服务平台、农业生产信息化体系建设、农产品经营信息化体系建设，全方位提高信息服务与处理水平，推动信息化和农业现代化深度融合。要引导和鼓励企业、合作社等建立电子商务平台、生产管理信息系统、农产品质量溯源系统等信息化管理体系，提高生产经营管理的信息化程度。
（五）强化要素保障，优化营商环境
虽然与平原地区县相比，丘陵地区县的区位条件较差，不利于吸引优质生产要素的聚集。但可以通过营商环境的优化来弥补区域的劣势。要不断强化要素保障能力，着力构建有利于引资、引智、引技、引制的国际无差异化的营商环境。一是提升服务能力。深化简政放权，调整和缩减投资核准范围，优化审批流程，提高审批时效，降低民营经济门槛，打破玻璃门和弹簧门，形成便民、利企、制权的政务环境。二是降低商务成本。促进同类产品生产商的横向集聚和上中下游企业的纵向集聚，形成完善的产业配套环境，提高物流效率、降低产业链交易成本、促进生产性服务业协同发展。降低厂商用电、用气、用水、用油成本，解决季节性能源短缺难题。加强通信基础设施建设和云计算、物联网等关键技术运用，打造区域性电子商务中心。三是强化用地保障。丘陵地区县土地的项目承载力相对其他类型区域更强，特别是农村劳动力转移进城后留下了大量闲置的宅基地。要通过扩大城乡建设用地双挂钩试点、清理闲置建设用地等方式盘活存量，解决重大产业项目土地指标；提高新增建设用地集约利用水平，制定农村集体建设用地直接入市办法，通过宅基地空间置换、农村建设用地入股园区等方式盘活农村建设用地资源。四是提升劳动力素质。围绕本地主导产业，以企业需求为导向，创新订单培训、就业培训等方式，加快培养造就一支综合素质高、劳动技能强的新型职业工人队伍。
（六）完善社会治理，构建社会良序
改革发展稳定是当前一切工作的主题和重中之重。稳定既是目的，也是改革发展的前提。丘陵地区县要更加重视社会治理，运用法治思维和法治方式，着力构建社会良序，为县域经济发展保驾护航。其核心是在党的领导下，充分发挥政府、市场、社会和群众各方面积极作用，确保社会既充满活力又和谐有序。一是大力推进依法治县。扩大公民有序政治参与，着力提升法治思维和法治意识，培养法治信仰，引导民众从遇事找人不找法、信访不信法中彻底走出来形成尚法守制、公平正义、诚信文明、安定有序的依法治省新格局；发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制。二是构建政府主导与社会参与相结合的供给机制。把多元竞争机制引入公共服务供给过程，通过政府购买服务、民办公助、BT、以奖代补等方式，鼓励私营部门在更宽领域内进入公共服务领域。三是深化绩效预算改革。建立以公民为中心、积极引入外部评估的公共服务质量民主测评监督管理机制，严格按照绩效进行事前控制、事中执行、事后审查，真正建立起绩效预算管理体系。
（七）加大倾斜力度，构建政策洼地
丘陵地区县域经济发展处于我省中间水平，加之社会矛盾相对不突出、生态建设地位不明显，因而往往容易被忽略成为政策盲区。但应当重视的是，丘陵地区内部发展差距很大，人均资源拥有量很低，还有一部分县是贫困县或刚刚脱离贫困。应构建更加科学合理的区域发展政策，改变丘陵地区长期被扶持政策边缘化的局面，使之成为政策洼地。一是允许部分丘陵地区县比照享受少数民族地区政策。对于部分靠近盆周山区或少数民族地区的丘陵县，且属于经济小县、工业弱县和财政穷县，建议让这些县比照享受少数民族地区政策，增强自我积累和自我发展的能力。二是让丘陵地区县率先享受省直管县试点县政策。率先将丘陵地区县纳入省直管县试点县，在财政体制、资金调度与分配、转移支付等方面享受相应政策，增强其经济自主发展能力。三是加大丘陵地区县民生投入。丘陵地区县人均拥有的医疗卫生、文化体育、社会保障等民生资源，不仅远远落后于平原地区，部分县甚至落后于山区和少数民族地区，迫切需要上级政府加大丘陵地区民生建设力度。建议参照彝家新寨、藏区新居、巴山新居，支持建设一批丘区新居，为丘陵地区县幸福美丽新村建设提供样板和示范。
