关于青岛市城镇化建设情况的调研报告

九三学社青岛市委员会

青岛现辖六区四市，总面积11282平方公里，常住人口871万人。近年来，青岛市委、市政府提出了“以世界眼光谋划未来，以国际标准提升工作，以本土优势彰显特色”的总体要求，确定了“加快建设宜居幸福的现代化国际城市”的目标。2012年全市GDP 7302.11亿元，人均超过1.3万美元；地方财政收入670.18亿元，城市居民人均可支配收入32145元，农村居民人均纯收入13990元，城镇化率69.6%。

一、主要做法

青岛市一直注重加强城乡规划建设管理，尤其是近年来，在全域统筹战略指引下，不断将城镇化建设、城乡一体化发展深推广进，取得了很大成绩，主要有以下做法：

（一）强化规划引领，优化空间布局，促进城镇组团发展。进入新世纪以来，青岛对城市空间布局进行了三次调整，引领城镇化实现了跨越式发展。2000年，确立了“中心城市—次中心城市—重点镇”三个层次的城镇化发展格局，形成了中心城区、5个县级市和16个重点镇协调发展的健康局面。2007年，着手实施“环湾保护、拥湾发展”战略，面向胶州湾打造“一个主城、三个辅城、多个城市组团”的现代化城市框架，拓展了城市发展新空间。2012年以后，又确立了“全域统筹、三城联动、轴带展开、生态间隔、组团发展”的新的城镇化战略，加快建设组团式、生态化的海湾型大都市，打造宜居青岛、幸福城市。围绕战略实施，强化规划引导，组织编制了城市空间战略发展规划、市域城镇体系规划、重点中心镇布局规划，实现了市域规划全覆盖；着力优化空间布局，规划实施胶州湾东岸蓝色硅谷、西海岸经济区和北岸红岛经济区建设，以片区开发拓展发展空间、优化城市功能，形成了功能互补、相互依托、各具特色的都市新区。

（二）强化基础设施建设，完善综合服务功能，提升城镇发展品质。按照统一规划、适度超前、统筹兼顾的原则，统筹城乡交通运输、水电气暖、信息网络等基础设施建设，全面提升城市综合服务功能。一是加快交通运输设施建设。着眼解决交通运输“瓶颈”，跨海大桥、海底隧道建成通车，铁路北客站、轨道交通、董家口港区等一批重大工程全面推进。目前，全市高速公路里程超过700公里，空港年旅客吞吐能力1200万人次，港口吞吐量3.8亿吨，城市地铁将于2014年建成通车。二是加快市政公用设施建设。着眼于提高供给能力、服务能力，全面加强供排水、电力、燃气、供热和通讯等设施建设。市区5年新增集中供热面积4787万平方米，普及率70%，管道燃气率、污水集中处理率分别达到78%，88%。自来水、有线电视、宽带网络实现村庄全覆盖。三是加快公共服务设施建设。着眼于基本公共服务均等化，统筹推进城乡医疗卫生、文化教育、公共交通等设施建设。新建、改建了大剧院、图书馆、博物馆、体育中心等一批文体设施，5年新建4家大型综合医院。公交线路5年增加120条，增幅达47.8%。农村实现了镇镇有敬老院、卫生院、综合文化站，村村有卫生室、文化活动室。特别加大教育投入力度，学校建设、生均经费和师资队伍实现了城乡“三统一”。

（三）坚持城乡统筹，加强旧城改造，建设全域青岛。在市区，坚持以片区开发带动老城区改造。一方面，抓住承办2014年世界园艺博览会的机遇，结合铁路北客站等重大工程建设，在老城区规划建设生态都市新区、滨海新区、交通商务区，启动历史风貌保护区改造，全面提升旧城区规划建设水平。另一方面，结合旧城、旧村改造，大规模实施保障性住房工程。自2007年以来，累计实施“两改”项目123个，拆迁居民8.8万户，规划建设保障性住房、安置房近14万套。在“两改”项目中，注重基础功能配置，同步规划建设文化教育、医疗卫生、社区服务等设施近400万平方米。在镇村，坚持以城带乡、城乡统筹，出台了加快统筹城乡发展的意见，建立了城乡统筹的财政、土地、社会管理等体制机制。在工作重点上，大规模实施村容村貌整治工程，全市6000多个行政村（社区）全面实现“硬化、净化、亮化、绿化、美化”；加快推进农村住房建设与危房改造工作，近三年累计完成农房建设22.5万户、危房改造2.2万户。

（四）强化生态保护，突出应急管理，促进城市可持续发展。首先，牢固树立生态文明理念，着力实施“蓝天碧海”工程，积极推行清洁生产、循环经济，开展低碳经济试点活动，成为国家低碳交通运输体系建设试点市。确保完成了国家、省下达的节能减排指标任务，空气质量优良率达91.5%。其次，牢固树立安全发展意识，着力建立健全应急管理体系，建立了24类常见突发事件处置流程库，建成了市、区、镇三级预案体系，提高了应急管理保障和突发事件处置能力。第三，注重防灾减灾体系建设。深入开展防灾减灾工作进社区、进校园活动，并促进企业和非政府组织参与社区减灾。有5个城市社区获得全国综合减灾示范社区称号。同时，注重地下空间安全管理，出台了人防工程及地下空间总体规划，确保地下空间开发利用优先满足人民防空、防灾减灾、地下管网等基础设施的需要。

（五）强化城市管理，注重环境建设，建设宜居城市。坚持加强和创新城市管理，努力让城市整洁有序、优美舒适，打造宜居城市，建设幸福家园。首先，借鉴先进城市经验，建立城市管理技术标准体系，为加强城市管理提供科学依据和技术支撑。其次，积极运用信息化手段，推行数字化、网格化管理，提高了城市管理的专业化、市场化水平。三是注重环境建设、形象塑造。全面开展大沽河综合整治工程，开展背街小巷改造、违法建筑清理、牌匾广告规范等环境卫生整治行动， 加强胶州湾、风景区和水源地的生态保护，实施植树增绿工程，建设连片万亩林场。建成区绿化覆盖率达到43.8%，人均拥有公共绿地面积14.6平方米。

（六）加快推进新型农村社区建设，政策扶持和产业支撑并举，重新组织管理，打造宜居幸福的新农村。其一，因地制宜，分类推进，在充分尊重农民意愿基础上，充分发挥市场机制和以工补农、以城带乡利益输送机制，坚持新型农村社区与特色经济园区两区共建，强化社区产业支撑，促进农民就业创业、增收致富。其二，科学规划，政策扶持，社区建设规划要充分体现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间环境优良，同时在土地、财政、金融、税费、基础设施配套等政策方面，加大支持力度。其三，加快推进改革创新，鼓励和支持农民土地承包经营权流转，稳步开展集体建设用地使用权流转和建设用地指标交易，尽快建立相应的流转交易平台等。

二、面临主要问题

经过多年的努力，青岛的城镇化建设和全域统筹发展取得了一定成绩，但也面临一些问题，而这些问题并非青岛所独有，总结起来比较突出的问题主要表现在：

（一）上位法缺失，城镇化发展缺少法律保障。大力推进城镇化建设，势必涉及大量集体土地的使用，其中就包括原建设用地的新规划利用，该等情况既包括农村的旧村，也包括已农转非但土地仍属集体所有的“城中村”。而目前，国家层面上仅有针对国有土地上房屋的征收规定，即《国有土地上房屋征收与补偿条例》，却没有针对集体土地上房屋的征收与补偿规定。现实中，很多地方不得不以地方政策或指导意见形式，开展改造工作，这使得该项工作缺乏法律保障，也极易引发纠纷，一定程度上影响到城镇化的顺利推进。

（二）保障制度不健全，城镇化有时要承受一定潜在的社会稳定风险。在城镇化建设过程中，无论是农民土地承包经营权的单独流转，还是通过流转进行集约经营，亦或集体建设用地包括宅基地的流转，都是一种市场行为，法律上衡量就是民事合同行为。在城镇化建设尤其是允许以集体地权借款抵押情况下，就可能发生因经济纠纷而致流转方即原拥有集体土地使用权的农民丧失原土地的可能。在没有相应救济保障制度设计的情况下，失地农民可能陷入既无土地收益、又没有相应的其他社会保障的困局，社会将要承受相当的潜在社会稳定风险。

（三）农村集体土地使用权流转存在法律、政策等方面限制，导致影响城镇化建设进程。 一是农村集体土地承包经营权流转存在法律障碍。《农村土地承包法》回避了以家庭承包方式取得的土地承包经营权可否抵押的问题，《担保法》、《物权法》则明确禁止耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权抵押，最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》也规定，如果抵押则认定无效。法律禁止土地承包经营权抵押，直接说明土地承包经营权不可借助抵押这一流转方式直接进入开放流通市场，只能在现有框架下有限度地“流转”，直接影响到土地担保融资功能的发挥。二是农村建设用地使用权流转还存在诸多限制条件。农村建设用地使用权转移应符合土地利用总体规划、经县级以上人民政府批准，且只能采用以下几种：农村集体经济组织使用建设用地兴办乡镇企业，农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同举办乡镇企业，依法取得建设用地使用权的企业，因破产致使土地使用权依法发生转移，依法取得建设用地使用权的企业，因被兼并致使土地使用权依法发生转移，乡镇、村企业的厂房等建筑物及其占用土地的抵押权人因实现抵押权取得建设用地的使用权。三是现行法律政策框架下，宅基地使用权转让存在一定限制。农村宅基地的性质属于农村集体所有，农民对自己依法获得的宅基地只有使用权，没有处置权，不能单独将宅基地进行转让。同时,宅基地上房屋所有权只允许转让给本集体组织的成员，不允许转让给城市居民或其他经济组织的成员。从司法实践来看，若违反该等规定进行农村住宅的转让，发生纠纷时各地法院大多认定合同无效。

（四）流转市场机制和价值评估体系未建立，集体土地难以有效发挥城镇化建设中的资源配置作用。就流转市场机制而言：一方面，常规的流转缺乏平台，更多地是在小范围内私下进行，无序且不规范；另一方面，土地承包经营权处置、变现没有配套规范途径，人们很难接受该权利的财产价值，尤其是以其抵押贷款，金融机构常常因没法变现问题而拒绝接受；再一方面，就抵押而言，也没有相应的抵押登记部门予以确认，按照《物权法》的规定，如果不进行登记则抵押权未设立，也就很难让人接受抵押。就价值评估体系而言：一方面欠缺对集体土地使用权、承包经营权的评估规范和估价标准，另一方面欠缺能担当起对该类事项科学评估的中介机构，这在很大程度上也妨碍了集体地权的流转。

（五）补偿标准低且征迁程序不规范，激发社会矛盾，影响社会稳定。由于缺乏相应的价值评估标准和补偿机制，相比于城市房屋而言，补偿标准相对较低，而且在实际操作中，还存在着为降低征迁安置补偿标准，直接干预评估价格的现象。另外，由于种种因素，农村中还存在大量的所谓“小产权房”，因目前法律和政策尚不予认可，也给整合改造和新农村社区建设带来征迁方面的重大障碍。在征迁程序方面，有的为了赶时间和进度，存在违规做法，比如:没有进行补偿而实施强制拆迁；在强制拆迁之前没有证据保全等等。凡此种种，就会不同程度激发社会矛盾，把本来是造福农民的好事变成了坏事，多多少少为城镇化的推进制造了民意障碍。

（六）新农村社区建设资金缺口大，融资较为困难。农村社区建设是一项宏大的社会系统工程，面临着诸多复杂的难题，需要综合的考量、细致的政策和完善有力的保障措施。根据青岛市的发展战略，未来十年，全市计划完成5983个行政村（含城中村）向1043个新型农村社区的合并转化，预计总投资超过6000亿元。其中2013年的工作任务是新建100个示范社区，总投资近600亿元。该项工作涉及范围广，资金缺口大，且情况复杂。显然，在农村和农民自己既无力出资，又受制于目前制度所限也难以融资情况下，如何有效解决该资金缺口，确实具有挑战性。

三、对策建议

（一）加快进行立法，建立配套的法律制度。据了解，多年来国家曾在不同时期和地方，先后进行了以集体地权流转为重点的改革试点工作，且这些地方从不同方面均取得了一些经验，比如深圳、重庆等。这无疑给国家层面上的立法，提供了宝贵的实践经验。在党和政府均把推进城镇化和城乡发展一体化作为解决“三农”问题的根本途径的大局下，尽快立法非常必要和紧迫。这方面的立法要形成配套体系，至少包括集体土地及房屋的征收与补偿、社会保障、价值评估标准和办法、中介机构的培育、市场流转平台的建立、金融和财税的支持等方面。

（二）合理分配农地流转收益，同步进行集体产权改革，多层次建立农民城镇化后的社会保障。建立合理的利益分配机制，让农民享有土地收益的主要部分，除一次性的货币安置外，还可采用留地安置、逐年支付租金等方式，以缓解农村就业与社会保障制度建立过程中资金不足的问题，充分发挥土地补偿和安置费社会保障的功用。另外，城镇化必然对原有集体所有制形式带来冲击，应当同步进行集体产权配套改革，以现代企业制度运营管理原集体资产，以享有分红形式，为农民提供长期的生活保障。

（三）完善体制机制，确保城镇化科学、有序推进。一是强化规划管理，严惩违法违规行为。首先，提高整体规划的严肃性，避免行政区域间、单个项目的随意性；其次，严格控制市场开发行为，避免开发商主导项目确定和规划跟着项目走的现象；最后，加大执法检查和惩处的力度，维护规划的严肃性，对那些擅自变更规划设计的行为，不仅不给予补正的机会，而且要依法给予处罚。二是制定统一的征收与补偿以及建设指导标准，有效化解补偿标准不统一带来的攀比和抵制征迁、建设标准不统一引致的建后后遗症等问题。

（四）充分尊重和发挥农民群众主体作用。农民是新型农村社区建设的受益主体，也是城镇化进程不可或缺的参与者。坚持农民群众为主体，无论是规划，还是具体实施，都要充分尊重其意愿，维护其利益，不搞强迫命令。在统筹推进、整体规划的同时，根据不同情况，要一村一策、依法实施，积极引导。只有这样，才能尽量减少矛盾，取得成效。