新城建设与全域城市化

九三学社大连市委员会

   提要：在总结发达国家和地区新城建设实践经验的基础上，本文以大连为样本，对新城建设在全域城市化中的意义、存在的问题以及战略方向进行了初步探讨，最后，提出了政策性建议。作者认为，大连样本具有代表性，以新城、新市镇建设为支点，走以大都市圈为核心的全域城市化之路，应该成为中国未来城市化的战略选择。

   关键词：新城建设  全域城市化  大连样本

一、新城的内涵、类型与特征

近些年来，“新城”在我国成为一个很热的事物，北京、上海、广州等一些特大城市的总体规划布局中无一例外地都引入了“新城”，通过加速新城建设，籍此来推动一个地区的城乡一体化进程。

新城不同于传统意义上的小城镇、工业卫星城和房地产开发中冠以的“新城”。我们所说的“新城”是指位于大城市郊区，有永久性绿地与中心城市相隔离，出于特定的政策目标进行规划，建立在特定产业空间基础之上，交通便利、设施配套、环境优美，具有居住功能和产业功能的相对独立的城区。简言之，它是在原有的市区之外兴建起的新的城市区。理解这个概念必须抓住三个要点：一是它的产业基础。这种产业是广义的，包括生产、服务、教育等。没有一定产业作为前提，只有居住功能，就不成为新城；二是它的相对独立性。它通过绿色屏障与中心城市隔离，是一个“既能生活又能工作的、平衡的和独立自足的新城”，充满机会和选择自由。三是它的城市功能。也就是，新城应为居民提供商业、学校、娱乐、公共交通等完善的公共设施和公共服务。

从新城的形成机制来说，新城主要有两种类型：一是围绕产业集群建立的“建设项目配套型”新城。例如，工业新城、海港新城、大学新城、科技新城等。它们往往都是围绕着大型项目和产业集群，配套建设居住、购物、娱乐、办公等设施，形成一定的城市功能。这类新城可以是通过科学选址，全新建设的一座新城镇，也可以是在已有的城镇的基础上进行调整和改造，延伸产业链条，优化产业结构，增强经济活力，扩大城市规模，进而形成有独特功能的新城。二是原来的小城镇突破了传统发展模式，产业结构得以转变，功能定位得以提升，各种设施高标准配套，使城镇的内涵有了本质性变化，形成的“突变发展型”新城。从空间上看，它们往往与中心城市有一定的空间距离，不易与大城市的蔓延发展连成一片。这些新城或是具有良好的自然环境，或是具有重点战略地位，它们得益于城市发展的历史机遇而发展起来。

二、全域城市化过程中新城建设的意义

新城建设对于全域城市化究竟意味着什么？这个问题清楚与否关系到我国未来城市化的基本政策取向。首先，新城作为城乡一体化的新枢纽，将为我国经济发展注入新的生命力。新城作为大都市区域发展中，既可为中心城市的集聚和郊区化提供了跨越式的拓展空间，也为周边中小城镇、乡镇的整合和城市化架构了新的提升平台，为大都市区域的网络化发展创造了更广阔的前景。实践表明，新城、新市镇的崛起，不仅使大都市由单中心城市结构向多中心城市结构演进，而且新城自身的结构也呈现明显的变化。一方面，大都市的部分职能逐步分散到了这些新的增长中心之中，从而减轻了大都市区的压力。另一方面，又逐渐形成了组团式的卫星城市结构，从而提高了新城的空间容量。其次，新城建设是城乡结构调整的关键环节，是转移农村劳动力的空间载体。新城建设的紧迫性还在于：它为农村劳动力转移提供了一个高起点的发展平台和承载空间。较之于中心城市，新城在用地上具备更充裕的发展空间，在环境上更适合人们追求舒适健康的生活品质，在经济发展上更具有潜力来创造优越的物质设施条件提高竞争力以吸引人口与产业。对于大多数农村转移人口来说，由于中心城区较高的生活成本和住宅成本，转移到城市中心几乎是完不成的任务。但新城和新市镇的优势，有可以成为这些转移劳动力迁居地的优选。同时，新城建设势必带动周边小城镇或非建制村镇的新一轮发展，有利于推动小城镇空间的集约化，促进城乡统筹发展。再次，新城建设对于推进区域管理体制改革，创造体制新优势意义非凡。目前，我国行政区划面临的一个重大问题，就是如何适应功能区和行政区融合发展的要求，探索打破行政区划限制，建立资源共享、优势互补、功能完善、管理科学的大都市圈管理体制和运行机制。要实现这一改革目标，问题的关键在于新城和新市镇建设。中外实践都证明，新城、新市镇是一个地区快速发展的“火车头”。新城、新市镇之所以有较高的增长速度，原因在于它实现了功能区和行政区的有效结合，有较低的运行成本和新的运转机制。同时，它的经济发展前景也为人们的投资、置业提供了新的预期，从而成为推动城市经济增长的重要力量。

三、新城建设与城市化过程中存在的问题及其原因

一是城镇体系规划思路和理念落后，管理体制有待理顺。目前，基本上还是按“一级城市—二级城市—建制镇—集镇”的思路来规划建设城镇体系，以此来推进农村城镇化，这种规划思路值得商榷。由于二元经济的思维定式，城镇体系被人为地分割成二元的城市和农村。人们往往将中心城市之外的城（市）镇视为“郊”或农村。在管理上采取不同的管理体制和管理手段，从而使得这些城（市）镇的发展受到了制约。二是城镇数量多，但规模偏小、职能单一、基础设施配套较差。大连市现有小城镇大多数规模小，职能单一，具有乡村小城镇的普遍特点。这些小城镇普遍规模偏小，具有行政功能中心性质。小规模的城镇建设使得在设施配套上很难发挥规模效益，而且，城镇不能完全地自给自足和独立发展，在很大程度上要依赖中心城区，但它却又很难真正参与到中心城市的结构调整过程之中。正是由于商业、文化、生活、服务、市政、交通等各类设施的不齐全，生活不便，使得城镇缺乏足够的引力。三是卫星城、重点城镇与中心城区的交通联系不够便捷。作为大连卫星城的瓦房店市、庄河市和长海县，由于规模较小，产生了一些与一般小城镇类似的问题。现在看来，在新形势下仍以“工业卫星城”模式来建设这三个城市，其目标定位太低，从“工业卫星城”转向“新城”建设势在必行。在这种背景下，这三个城市与中心城市交通问题必须放在大都市圈架构下统一规划和通盘考虑。因此，眼下的区域交通规划和建设标准都需要全面提升。同样地，一些中心镇的交通问题更为突出。比如，城镇居民的主要社会联系仍是在中心城，联系中心城区的外部交通虽然有公交线路可以到达，但运行速度、服务水平和运营效率都难以令人满意。这样的交通条件人为地扩大了城镇与中心城区之间的时间和心理距离。四是产业布局混乱，缺乏清晰的功能定位和发展特色。产业是就业的基础，也是新城经济的支撑。我们调查中发现，大连市所辖的许多小城镇的产业结构很低难界定，往往只侧重于某一种产业，有些产业与当地的居住人口和就业岗位也没有直接关系。而且大多数中心镇和集镇产业投资分散，布局混乱，没有形成自己的集群优势和特色。五是政策门槛高，城镇建设扩张与接纳新居民不同步。新城建设的基础是户籍制度的全面改革。尤其是改革隐藏在户口背后的住房、保险、教育、医疗等福利制度。现在我市城镇发展中的政策门槛过高，导致外来人口和农村劳动力转移难度太大。由于新城开发建设与市民增加不同步，导致需求不足，人气不旺，新城往往成了死水一潭。

导致上述问题的深层原因是，在传统城乡二元结构条件下，将中心城、卫星城、郊区城镇和集镇的发展割裂开来的结果。从发展趋势来看，城区发展的日益网络化是一个根本性的大趋势。然而，我们目前的城镇体系不能完全适应这个大趋势的发展方向。譬如，城镇体系中的“城”与“乡”的分野，使具有“郊”或“乡”意义上的县城或中心镇很难成为人口转移的首选地。因此，我们必须找到一个大城市区域发展中即为中心城市扩张提供发展空间，又能同时整体乡村发展的新的地域组织形式，从而应合区域网络化的趋势。在这种条件下，新城在城市群网络中的功能与作用不断地得到重视与强化。我国一些大城市抓住这一机遇，解决了过去城镇体系建设中的一系列矛盾，使城镇化得到了快速发展。由于发展观念的滞后，我们目前仍局限于作为城市总体规划中的城镇体系的空间安排，并没有真正从社会、经济和生态等方面体现新城本质的发展宗旨，也未发挥其应有的作用。尤其是，在充分利用新城建设整合城镇体系，带动周边城镇和乡村集镇的新一轮发展上行动迟缓，从而影响了我市的城镇化进程。尽管新城建设并非是解决城镇化的万能之道，但是，不重视新城在大都市网络化发展中的作用，错失发展机遇，必将为我市全域城市化发展留下长远之患。因此，将新城作为我市区域和城市总体发展战略中的重要组成部分是一个有待认识的问题。

四、结论与政策建议

通过上述研究，我们可以得出这样的结论：以新城建设为支点，来强化中心城市功能，促进中小城镇功能整合，优化区域整体空间结构，是加速推动全域城市化的必由之路。为此，提出如下几条政策性建议：

1．构筑以大都市圈为核心的城市化空间格局

通过重点突破，有序推进，努力构筑起我市的大都市圈整体发展战略目标导向下的城镇体系。对于资源环境好，规划发展的新城和新市镇，要有土地、人口、产业和财政政策的全面倾向。对不需要扩大甚至要收缩取消的传统意义上的行政型小城镇，要有严格的限制性政策措施，而不能一面把新产业、新建项目和财政资源集中于新需用，一面又泛泛地搞只有行政职能而经济功能较弱的小城镇。同时，新城建设要与一般小城镇、乡镇建设有机结合。新城建设要带动周边小城镇和乡镇镇的新一轮发展，通过新城建设改变我国长期以来的小城镇规模偏小、结构单一、重复建设、增长乏力等问题，促进中小城镇功能的整合。通过新城建设推动中心城市、一般城镇和广大乡村之间的共同建设。

2.科学、严谨地做好新城的战略布局和科学规划

新城战略布局和科学规划的核心是，合理确定重点城镇，科学选址，然后全面考虑交通、住房、教育、医疗、社区服务等设施的布局和建设，满足全部就业和常住人口基本需求服务。由于新城建设有特殊的阶段性和浓重的政策性，其规划与决策带有一定的主观性，因此，新城选择和规划就成了一项需要科学高度和态度的工作。新城建设在城市总体规划中要单独处理。新城作为相对独立的社会实体，在城市化空间下，对其应该独立编制总体规划。中外实践表明，没有科学的战略布局和规划，没有产业和就业的相应跟进，泛泛地搞小城镇建设来解决农村剩余劳动力转移，可能会造成更大规模的圈地扩张、资源浪费与环境破坏。建议就我市选定开发的重点新城在城市总体规划下单独进行新城功能规划，明确新城的定位、建设原则和方向。

3．新城市建设要有更开放的配套性的政策指引。根据我国城镇建设的现实情况，新城、新市镇建设的配套性政策应该重点放在如下三个方面：一是制定科学的新城、新市镇开发运行机制，广泛吸收各方面资金，投资于新城基础设施和公共设施建设，政府除了直接统筹或负责区域性大型基础设施的建设外，对于其它基础设施投资和经营要给予财政补贴或其他政策性优惠，以确保新城能有良好的基础设施条件；二是新城、新市镇建设的关键一环，是城市建设与人口增加挂钩。新城扩张必须以接纳新市民为前提。因此，新城要对农村劳动力的市民化、外来人口和企业入驻要有更开放的政策和制度设计。特别是户籍制度改革，要下决定取消对外来公民岐视。要逐步放宽城里人下乡置业的限制。可借鉴发达国家和地区的相关制度安排，以满足一定年限的合法就业作为移民入籍的主要尺度。三是在政策上鼓励全方位的创新及新技术的应用。在新城、新市镇内部建设中要推崇创新，注重人性化设施，如，道路交通系统规划中可尝试采用人车分流和商业步行区的做法；又如，互联网的普及与应用等。同时，新城往往是新技术的实验场所，新技术的推广能给新城带来生机和活力，并且有助于扩大新城的知名度。

4．打破城乡二元结构，以创新推动新城、新市镇建设。要打破市区和市郊、近郊和远郊、城市户口和农村户口的界线，用城乡一体化的新思想，来构建“大都市区域”的整体框架，在更大的区域范围内进行新城、新市镇布局，形成多中心、多层次的大都市圈空间结构。目前我国近郊城镇的人口和服务业密集度相对较高，“农转城”也主要针对近郊的土地升值和被城市化的失地农民，远郊小城镇建设及城镇化尚未受到足够的重视。今后应改变“以农为主“的传统思维定式，加大对远郊新城、新市镇的投入力度，使其成为有高标准市政设施、有主导产业结构、有良好的人居环境的新城，成为接纳外来迁移人口的重要空间载体。要加快体制创新和组织模式创新，深入土地制度和住房制度改革，更新人口管理方式，运用价格、税收、工资等经济杠杆和经济手段，吸引更多的人口和企业到新城落户。新城、新市镇是不断体现新的规划思想和城市发展理念的空间，时代给予了新城更广的改革、设计和建设的发挥余地。新城、新市镇建设过程中应不断探索适合我国国情的、有特色的新城、新市镇发展之路。