哈尔滨市城镇化存在的主要问题与对策研究

九三学社哈尔滨市委员会

城镇化战略是我国目前实施的重大发展战略之一。实施城镇化战略可以吸纳大量的农业剩余劳动力，为农民提供大量的就业机会，促进农民收入的提高。可以发挥城镇的聚集效应和辐射效应，促进农村工业化和农业产业化的发展。有利于优化城乡结构，促进国民经济良性循环，推进城乡一体化发展，为经济发展提供广阔的市场和持久的动力。

一、哈尔滨市城镇化基本情况

哈尔滨市辖8区10县（市），共有183个乡镇、1888个行政村，约10000个自然屯。其中，城乡结合部共有乡镇19个、村211个、屯686个；城关镇10个，城关镇边村21个、屯67个；中心镇20个，中心镇边村23个、屯158个；中心村122个，中心村边屯225个；重点旅游景区及沿线周边乡镇11个、村42个、屯129个；位于开发区园区周边村42个、屯176个。行政村中，50户以下的3个，50—100户的7个，100—150户的18个，150—200户的179个；自然屯中，30户以下的2791个，30—50户的1453个，50—100户的559个。现有行政村和自然村屯密度大，每百平方公里就有3个行政村和19.9个自然屯。村屯人口少、规模小的村屯分别为207个和4803个，很难形成集中连片发展，不利于生产要素的合理流动与资源的合理配置，难以适应经济社会快速发展的需要。

二、哈尔滨市推进城镇化建设主要模式

（一）依托城市扩容的城镇化模式

道里区群力乡随着城市西扩，7个行政村、17个自然屯已经全部纳入群力新区。平房区结合哈南工业新城建设，对3个村进行整体拆迁。呼兰区依托利民开发区建设扩容，大规模推进城中村改造，以集中建设了4个农民集中居住区，撤并了14个自然屯。

（二）依托园区和产业发展的城镇化模式

宾县结合宾西开发区建设，对7个自然屯进行整体拆迁。五常市万宝村对3个自然村屯实施撤并，用于建设中小企业园区和农民集中居住区。五常市民乐乡富胜村依托优质水稻资源，引进美裕集团创办稻米加工企业，实行“企业出资，政府助推”的运营模式，撤并了2个自然屯，辟建了美裕新村，集中建设了80栋160户别墅式住宅楼。呼兰区大用农机合作社与沈八村实施社村共建，由合作社出资，为沈八村建设了1栋高标准农民住宅楼，撤并了121户农民的宅基地用于发展设施蔬菜。宾县宾州镇友联村采用市场化运作手段，按照“谁投资、谁受益”的原则，开发当地旅游资源，引入哈尔滨市融兴房地产开发有限公司，出资1.17亿元，对从友联村杨家屯到怀山屯沿公路两侧8个自然屯、松林林场家属区进行集中拆迁归并。

（三）依托基础优势的城镇化模式

道里区新发镇凭借国家级小城镇建设试点的优势，加速中心城镇建设，成为建设用地“增减挂钩”试点，争取了1600亩土地指标，依据人口和村屯面积，将全镇12个行政村、26个自然屯整合为“建国”、“庆丰”、“红旗”三个新型社区。不久，还将对薛家、梁家、拐棍李、程家岗和匡家等5个村屯实施撤并。

（四）顺应群众需求的城镇化模式

依兰县中原村是朝鲜族聚集村，90%的劳动力在韩国务工，在家留守的以老人和孩子为主，绝大多数土地都已流转到周边村屯耕种。这些村民收入稳定，没有农事安排，改善居住环境、建设农民新区的愿望较为强烈。为此，当地政府规划建设了一个现代化农民集中居住区，将3个自然屯整体迁入，使农民享受到现代的居住条件和生活条件。

三、哈尔滨市城镇化建设存在的主要问题

哈尔滨市城镇化建设中存在着许多矛盾和问题。整体来看，城乡结合部和郊区好于偏远地区，经济发达地区好于经济落后地区。主要问题体现在以下几个方面：

（一）推进城镇化建设的体制机制还有待于完善

一是条块分割、难形成合力。目前，哈尔滨市城镇化建设主要涉及民政局、发改委、建委、规划局和农委，但各部门只是围绕自身职能管好自己的一段，没有形成一个系统的整体。近期，市政府责成农委牵头负责此项工作的推进，各区、县（市）也把相应责任落实到农业局，各农业局在工作职能上与此事关联度不高，在协调工作和组织推进上有很多的难度。同时，各区、县（市）建设部门和规划部门正在按照省政府的要求编制撤屯并村规划，农业局在落实工作中还要依靠这些部门，导致职能交叉、条块分割、相互制约、重复投入、效率不高、进展不快。二是规划衔接不紧。目前，哈尔滨县域规划体系还不健全，各区、县（市）规划与全市总体规划没有有效衔接，总体规划对县域规划缺乏有效指导，如果盲目推进容易造成重复建设。三是政策规定不明确。目前，全市还没有一个自上而下、连贯配套的政策，各地在制定相关政策上没有标准，财力雄厚的地方政策优惠大，财政穷、若、差的地方难以实施。同时，城镇化涉及农民的根本利益，有些地方急功近利，出台了大量不符合实际的鼓励措施，政策效力不长久，容易引发后续矛盾。另外，部分农民看到政府推进城镇化的决心和愿望势在必行，就过分索取补偿，不满足就不动，钻空子、占位子的现象比较突出。四是现行政策规定转移支付按照村的数量拨付，将村合并后将损失相当大的转移支付资金。如巴彦县在2001年乡村机构改革时撤并了100多个行政村，在转移支付上损失了2/3资金。五是土地资源稀缺，用地指标少。只有增减挂钩试点的地方，才能占用耕地，其它地方因没有相关政策，缺少用地指标，导致新建农民居住区后整理出来的宅基地不能进行市场化运作，经济效益无法实现。六是住房、就学、就医、就业、社会保障、户籍制度等政策，基础设施、公共服务、生态环境等配套措施还不完善，导致一些思想保守的农民，特别是一些老守田园、故土难离的老年人对搬迁撤并的愿望并不强烈。

（二）城镇化建设过程中产（业）城（镇）融合度低

产城融合是当前工业化城镇化过程中我国区域发展中呈现的新趋势，既能克服城镇化发展中由于缺乏产业支撑而活力不足的问题，也可以避免产业园区单纯注重项目建设而忽视城镇化建设所导致的“产业孤岛”现象。推进城镇化建设，产业发展是基础，城镇功能完善是关键。从巴彦、木兰、方正、通河四县情况看，产业发展对城镇化递进所提供的支撑力还比较薄弱。从经济规模看，只有巴彦县超过了100亿元，木兰刚刚过50亿元，方正和通河略过40亿元，而经济规模最大的巴彦县，其第二产业增加值只有18.2亿元，在三次产业中所占的比重仅为17%。从工业增加值看，四县分别为17.4亿元、9.5亿元、7.66亿元和8.01亿元，在三次产业中所占的比重分别为16.2%、18.5%、18.5%和19.1%，均未超过20%。这凸显了目前四县工业化发展严重滞后，带动城镇化的动力不足的现实问题，也表明四县发展刚刚迈入工业化的起步阶段，持续推进工业化城镇化的任务十分艰巨。

（三）城镇化建设的资金投入不足，融资渠道窄

一是财政投入。城镇化建设主要靠区县推动，省市政府没有专项资金。哈尔滨市相当一部分县（市）属于“吃饭财政”或“要饭财政”，自身造血机能不强，财力十分有限。县级财政总支出的近八成为农业、教育等法定支出和其他刚性支出，可用于城镇化建设的资金寥寥无几。二是地方政府债券融资。地方债券所募集资金以省为单位，主要作为中央重点投资项目的配套资金以及用于学校、医院等公共设施建设。市县级政府的使用范围以及偿还方式等都存在着较多的限制性条件。从地方债规模来看，分解到每个省也就几十亿元，对于解决新型城镇化的资金来说只是杯水车薪。三是融资平台。目前地方融资平台的总规模已经占到了地方财政收入的50%以上，地方政府面临较大的偿债压力。银行也秉持审慎态度，对房地产贷款和地方融资平台贷款的潜在风险保持警惕，贷款按比例严格控制。四是社会投资。社会投资已经进入了城市建设的供排水、环境卫生、交通等各个领域，是地方政府解决中短期投资压力的有效途径，但社会投资进入城镇化的前期开发和建设环节还属于相对新生的事物。需明确资金供给和需求方各自的投资范围、分配风险、偿还路径。

四、促进哈尔滨市城镇化建设的对策建议

（一）尽快理顺工作体制机制

开展城镇化建设，需要有一个完善的体制机制来推动。城乡一体化试验区成都市在推进“三个集中”的过程中，也涉及到了大规模的撤屯并村工作。之所以取得成功，与完善的体制机制分不开。成都市政府按照统筹城乡发展的要求，在市及各区(市)县都建立了强有力的城乡一体化领导小组，对城乡一体化发展统一规划、统一部署、统一实施。同时对所有涉农部门进行重新整合，推进城乡一体的规划体制、交通体制和水务体制改革，新的管理部门分工合理、功能清晰，为高效有序地指导城镇化发展提供了科学的管理制度框架。要明确各单位职能，划分权属，统一部署，尽快形成牵头抓总、合力推进的工作格局。

（二）围绕“四个重点”，搞好工作推进

应坚持先易后难、先近后远、因地制宜、试点先行的原则，围绕以下四个重点稳步推进城镇化实施：

1、城乡结合部。这类村屯地处城乡结合部，区位优势明显，土地商业价值大，可结合城市扩容或市场开发实施撤并。其特点市投资小、见效快。

2、各类开发区（园区）周边。这类村屯依附在开发区（园区）周边，可随着开发区（园区）规模的扩张实施整合，将整理出的宅基地用于开发区（园区）建设。其特点市可采取市场化运作，又有利于发展生产、开发区（园区）企业还可安置农民就业，解决部分保障问题。

3、中心镇周边。这类村屯地处中心城镇周围，随着中心城镇的承载辐射能力的不断增强，已经与中心城镇充分融合，大多数已经没有完成的村型多是镇中有村、村中有镇。其特点中心城镇基础设施比较完善，对周边村屯吸引能力较强。

4、中心村周边。这类村屯与中心村接壤，可结合泥草房改造、新农村建设和扶贫开发工作，有效地对其进行整合。其特点是结合现有政策即可推动。

（三）尽快完成规划编制工作

规划是推动城镇化建设的总纲，一切工作都要以规划为基础。目前各区、县（市）正在按照省政府要求组织编制《县（市）城镇村居民点空间布局规划》和《撤屯并村规划》，建议市建委、市规划局加紧督促各地尽快完成规划的编修，并对各地的规划进行审核、修改，使之与全市整体规划有效衔接，防止盲目启动、重复建设。

（四）强化城镇化发展的产业支撑，走产城融合发展之路

努力打造一个“以工业化为支柱、服务业为载体、农业现代化为基础”的发展格局。坚持以产业化建设为引领，以城镇功能的提升和完善为基础，构建产业发展和城镇功能提升的体制机制和保障体系，实现城镇基础设施、产业布局和载体功能的可持续发展，为构建现代化、可持续、富有活力和竞争力的产业带奠定坚实基础。围绕“一园一品”统筹规划区域园区建设，逐步形成入园项目专业化、产业发展集群化的错位发展格局。拓展招商渠道，采取政府广泛推介、企业主体引导、产业集聚吸纳等方式，以资源比较优势为突破口，突出食品和农副产品精深加工、养殖、高新科技等重点领域，开展全方位、宽领域、多层次的选商择资活动。积极营造宽松环境，破解项目建设难题。发挥政府服务职能，突出重点抓大户，大小项目一齐上。建设中小企业公共服务平台，完善服务体系。鼓励企业引进先进技术提升传统产业，努力调整和优化产业结构，实现原材料工业由粗加工向深加工，低附加值向高附加值转变，延伸产业链。发展特色产业，增强县域经济的竞争力。

（五）尽快出台相关配套政策

城镇化建设涉及行政区划变更、机构整合、财务审计、撤帐并帐、征地拆迁、异地建房、人员安置、后续保障等方方面面的工作，必须有一个正式的、综合的、长效的政策，对各项工作进行明确。建议市委、市政府在征求各有关单位意见的基础上，尽快出台有关住房、就学、就医、就业、社会保障、户籍制度、基础设施、公共服务、生态环境等相关指导意见和配套政策，让各地在推进工作中有章可循、有法可依。