西安城镇化建设现状与建议

九三学社西安市委员会   

推进城乡经济社会一体化发展，应站在西安是世界四大文明古都角度和生态安全及社会和谐的高度，对区域资源环境综合评价的基础上，统筹城乡规划建设与发展，建设独具特色的以世界四大历史名城西安历史元素为主载体的古城与现代城市、优美小镇、幸福乡村。九三西安市委根据韩启 德主席在社中央十二届常务委员会第十九次会议上讲话精神，组织部分社内的有关专家学者对西安市辖区城镇化和统筹城乡发展进行了深入调研。

一、西安城镇化发展现状

城镇化是一座城市在历史发展过程中的一个区间时间概念，它不仅是城镇数量与规模扩大的过程，也是一种城镇结构、历史元素保留和功能转变的过程。根据有关资料数据以社会城镇化、公共服务城镇化分析，希望能反映世界级古都西安城镇化建设现状的正能量释放。

（一）社会城镇化

基础设施建设快速发展。2011年，拥有城市道路2775公里，道路面积6259万平方公里，人均城市道路面积15.87平方，人均公园绿地面积9.89平方，建成区绿地率30.94%，较2006年分别提高60.50%、78.98%、61.44%、36.04%和1.64个百分点。  

生活水平有所提升。城市供水积极推进，2011年，城市用水普及率99.95%，较2006年提高1.87个百分点。城市燃气供应结构继续调整，2011年，城市燃气普及率97.46%，较2006年提高1.87个百分点。污水处理能力显著提升，2011年，污水处理率为85.93%，较2006年提高28.50个百分点。  

百姓出行更加便捷，城市公共交通设施服务能力提高，每万人拥有公共交通车辆21.80标台，较2006年增加6.98标台。2011年西安开通了地铁2号线，同是随着其他地铁线路的陆续开通和网络形成，给南来北往的客人及百姓创造更加便捷的交通服务。

（二）公共服务城镇化

社会公共服务水平不断提升。2011年，我市每万人拥有卫生技术人员72人，较2006年增加19人；每万人拥有教师139人，较2006年增加13人；每万人拥有的文化事业机构数为3个，较2006年增加2个；零售商业网点密度为25个/平方公里，较2006年每平方公里增加8个营业网点。以上数字的变化，促进了社区公共服务水平的不断提升，为我市城镇化质量的提升提供了有力的保障。

（三）人口城镇化

根据西安公开统计资料显示，2012年末，西安市城镇人口为611.62万人，与2000年增加了161.26万人。2000年-2012年城镇人口年平均增长率为2.58%，高于常住人口年平均增长率（1.20%）1.38个百分点。

图一  2006-2012年西安常住人口与城镇人口增速对比图

西安从2005年开始有了常住人口以及分城乡人口数据，从2006-2012年常住人口与城镇人口增速对比图中也可以看出，2006年以来西安城镇人口的增速均高于常住人口。因此两个增速均有回落的趋势，这与城市发展到一定阶段承载力有限有一定的关系。

图二 西安市2000-2012年城镇人口与城镇化率

西安城镇化率在副省级城市与直辖市中排第12位。2012年，西安城镇化率为71.51%，与2010年提升1.41个百分点，高于全国（52.57%）18.94个百分点，与2000年相比，西安城镇化率提升了10.74个百分点。西安2010年“六普”城镇化率为69.00%，在副省级城市与直辖市19个城市中，排第12位，在副省级城市中排第9位，与其后的宁波、青岛、成都、济南的差距不大，在5个百分点之内，城镇化水平处于中后位。

图三 副省级城市与直辖市2010年“六普”城镇化率

西安区县城镇化水平差异大，城六区是西安城镇人口的主要分布区域。新城、碑林、莲湖和雁塔四个区的城镇化率均达到了100%，临潼区、蓝田、周至和户县的城镇化率均在40%以下，区县间城镇化水平差异较大。雁塔区最多，占全市城镇人口的19.44%，城六区是西安城镇人口的主要分布区域，城镇人口占比达72.04%。

2012年分区县城镇人口情况

（四）经济城镇化 

2012年西安市非农产业增加值比重为95.52%，比2006年提高了0.1个百分点。城镇就业人数占全部就业人数的54.18%，比2006年提高7.71个百分点，随着城镇经济实力的不断增强，城镇就业也在稳步增长。

居民生活水平不断提高，消费能力稳步提升。2012年，全市城镇居民人均可支配收入29982元，比2006年增长1.75倍。随着居民收入水平的不断提高，消费能力进一步增强，消费结构趋于优化。2012年城镇居民人均家庭消费性支出21434元，比2006年增长1.39倍。全社会消费品零售总额2236.06亿元，比2006年增长1.85倍，其中，城镇实现社会消费品零售额达2167.38亿元，增长2.06倍，城镇消费品零售额总量和增量均大大高于乡村。

二、西安城镇化发展措施

（一）以超视距理念统筹编制城镇规划

制定了城乡一体化建设总规划，形成了西安城乡产业一体化发展、统筹城乡交通环境、城市公用设施城乡统筹、统筹城乡生态环境、统筹城乡及古城西安历史元素塑造五个专项规划，建立层次分明的城乡规划体系，全覆盖的社会保障体系，配置均衡发展的社会事业体系，合理布局城乡均衡的公用设施体系，使统筹城乡发展始终在科学规划的蓝图引领下有序开展。

从国际级的都市农业、工业园区、现代服务业发展、小城镇、基础设施、新型农村社区建设等方面入手，对统筹城乡发展重点目标任务进行了分解。在规划时突出各产业园区的特点，挖掘各地的资源潜力，形成了优势互补、错位发展，集团作战的空间格局，达到和谐促进共赢的发展局面。   

渭北工业园的规划形成，涵盖了工业、服务业、农业、民生和基础设施等多个领域，落地56个项目，投资总额249亿元；阎良航空工业组团与9家金融机构集中签约,金融机构将为阎良航空工业组团在城市基础设施建设、统筹城乡发展等方面提供金融支持。

秦岭北麓，在观光农业示范园引领下，长安区在沿山的八个乡街分别打造了1-2个独具特色的农家乐示范村，形成以水乡农家、虹鳟农家、桃园农家、翠竹农家、古镇农家、栈道农家、山野农家、乡情农家、森林农家为节点的“农家乐”产业带。

（二）以开发区为平台带动发展

依托西安八个开发区和区县产业园区的各自优势，充分发挥开发区的示范带动作用，作为统筹城乡发展的重要平台，促我市统筹城乡发展水平不断提升。以“规划一体、产业协同、资源共享、服务均等”为开发区加强统筹城乡发展的基本理念，探索出了“开发区城乡统筹机制”，让失地农民在生产上有了产业依托，在生活上有了社会保障，分享地方经济发展的成果。

高新区统筹城乡发展始终坚持“五个致力于”（致力于深化园区体制机制创新、致力于城乡资源的合理流动和城市发展的统一规划布局、致力于转变发展方式，调整经济结构，催生新的产业、致力于发挥辐射和带动作用）,较好地促进了高新区与周边县区的互动协调发展。

经济技术开发区，围绕“寓城乡统筹于新区建设之中”这个关键，按照“三坚持、三注重”（坚持做强产业，注重打牢统筹城乡发展基础、坚持多措并举，注重解决失地农民保障难题、坚持配套建设，注重推进城乡公共服务均等化）思路，把城乡统筹融入在开发区发展的全过程中，形成了开发区的产业健康发展、百姓全方位的共享发展成果与和谐“多赢”创新局面。

曲江新区大力发展绿色生态产业为主线，以“确保就业、做强产业、搞好物业、扶持创业”为突破口，城乡建设一体化强力推进，其与开元基金、国开行合作，创新“投贷结合”融资模式，区域城乡统筹取得显著成效。

（三）积极推动城镇村联动建设

西安以副中心城市、城市组团、重点镇、中心城镇、示范村、重点村建设为突破点。首先，将副中心城市纳入全市城市建设体系，高起点规划和建设阎良、临潼、户县3个副中心城市，基础设施建设步伐加快，产业转移承接力加强，人口集聚加快。其次，规划建设周至、蓝田、高陵、常宁、洪庆等相对独立、功能齐全、设施完善、产业发达、生态优美的城市组团，打造区域特色，人口集中和产业聚集明显。同时，实施小城镇发展战略，统一规划、配套建设、扶持产业，重点打造滦镇、新丰、草堂等60个中心镇，引导周边人口和特色产业向中心镇集聚，形成品牌突出、个性鲜明、功能独特、经济较为发达的重点镇。与此同时做好100个示范村建设和每年确定200个重点村建设，使其率先实现 “六新”标准的要求，带动全市新农村建设全面发展。全市城镇化水平由十五末的63.28%提升到69%，小城镇化水平由十五末的19%提升到28%，实现了40多万人口由农村转到城镇。城镇村联动的现实告诉我们“百花齐放才是春”。

（四）加快都市现代农业发展

市政府颁布《土地流转管理试行办法》，建立了土地流转市场，土地经营权流转有了新突破。“十一五”期间，全市流转土地15.6万亩，为农村经济发展增添了活力，农业板块和产业带建设有了突破性进展。以“一村一品”加快专业村、特色乡（镇）建设，形成有自身特色的优势产业。大力引导农村专业化合作组织发展，加强分散农户与市场的对接，提升农业产业化的整体水平。增强农业科技自主创新能力，鼓励农业科技人员深入生产第一线，使科技成为发展现代农业的有力支撑。围绕城市主导产业的配套和转移，进一步激活社会资本，动员各方人才，加快发展农村二、三产业，形成了一批特色明显、有市场竞争力的龙头企业。通过几年来的统筹城乡发展工作实践，西安在城乡一体化建设中取得了一定的成绩。

三、城镇化建设存在问题

近几年来城镇化速度加快，一批新型城镇正在形成。但城镇化发展过程中也存在一些不容忽视的普遍问题，通过充分调研，认真分析后，也发现了一些存在的难点问题和因素，如在土地使用方面，国家对建设用地实行严格控制的统一政策，致使农民承包田、宅基地流转困难，农民进城难度较大。在就业、入学、医疗等制度方面还不同程度地存在“城乡有别”。现行城乡二元户籍管理制度没有彻底改变，户口迁移政策和农民工落户城镇的条件还未能逐步得到放宽等。这些问题阻碍了西安城乡一体化建设的步伐。我们认为西安城镇化建设仍然存在以下问题：

（一）城镇化建设缺乏规划。大部分乡镇没有编制乡镇总体规划，使各乡镇在城镇化建设过程中没有明确的目标和方向，使小城镇与小城镇之间小城镇与周边乡村之间，难以形成分工明确，布局科学合理的城镇体系和空间格局。部分乡镇有总体规划，也设有详细的可控规定，更为严重的是不注重历史元素的保护和特色设计。

（二）乡镇在城镇化规划与建设方面磁力性较弱。近来县城面貌日新月异。相比之下，大部分中心镇建制镇发育程度不高，镇区规模普遍不大，基础设施建设欠账较多，配套功能还不完善，经济实力缺少第二、三产业的支撑，城镇吸纳积聚功能比较弱。重点乡镇难以发挥其规模效益和辐射服务等功能。

（三）制约城镇发展的因素难以突围。中心镇城镇建设融资能力较弱，小城镇基础设施建设多元化多渠道投资体制尚未建立。城镇建设与用地的矛盾较突出，土地利用规划没有很好地与城市总体规划、城镇体系规划相衔接，土地流转较为困难、用地不足，建设用地调剂受到制约。农村集体土地拆迁缺乏相关法律、法规依据和政策措施。

（四）社会保障及户籍制度不健全。失地农民没有健全的社会保障机制，使得失地农民心理不踏实，由于户籍制度的制约，失地农民农转非较为困难，即使农转非也没有享受到城市居民享有的社会保障待遇等。

（五）建设管理机制不健全，随着城镇化进程的加快对城镇建设管理提出更高要求。由于前些年机构改革把乡镇的城建办取消，这就使各乡镇的建设处于无人管理的状态。形成乱搭乱建乱占耕地现象严重。

（六）乡镇农民严重缺失。大量农民外出务工，十室九空，严重影响农村经济及城镇化的持续发展。

四、推进城镇化建设几点建议 

随着时代发展小城镇的形成，内容和观念是不断变化的。西安城镇化建设不能孤立规划，首先要从保护世界级古都西安历史元素为发展依托，其次才是城市扩展与农村城市化的互动过程来考虑，根据多方面的相关因素来统筹规划小城镇的发展，如地产、文化、传统、城镇与城镇之间，小城镇与农村居民之间、小城镇与大城市之间、小城镇的现在与未来等诸多关系，把握设计城镇蓝图。因此，西安在城镇建设中应考虑以下几个方面。

（一）坚持历史保护与城乡综合互补发展。推进城乡经济社会一体化发展，西安虽不是国家产量区仍应从国家粮食安全、生态安全和社会和谐的高度考虑，在对区域资源环境综合评价与科学预测基础上，统筹城乡规划建设与发展规模，以世界四大历史名城为基点，以西安历史元素为主载体，建设独具特色古城与现代城市、优美小镇、幸福乡村。

（二）坚持城乡统筹化解“三农”困惑。新型城镇化重在城乡统筹发展，坚持把“减少农民、致富农民、幸福农民”作为战略重点，真正实现让更多农民工在城镇（原居住地）安居乐业。

（三）以转变经济发展方式来提升城镇化发展质量。坚持城镇化的发展理念，着力提升城镇带动农村、服务“三农”的能力，由偏重速度向着力提升质量转变。从资源、产业、城镇的基础设施、交通等综合因素来考虑城镇化的建设，要综合考虑多方面的因素，不能只是考虑单一的因素，根据这些综合因素来统筹设计城镇规模。特别是以乡镇企业为基础的城镇向以产业为基础的城镇转变，突出城镇的产业特色。

（四）推进小城镇协调发展，以县城和中心镇作为主要载体。处于“城尾乡首”的小城镇是联结城乡的关键节点和重要纽带，依托世界四大名称城---西安之势态，协调发展西安的小城镇，实现城镇体系综合承载力的有效提高。

（五）城镇与城镇之间构筑功能互补型城镇体系。随着城镇化的发展，城镇之间的互补需求逐步增强。以前由于城镇仅仅是满足居住，功能服务含量较低，比较重视单个的城镇建设，对城镇之间关系没有概念。随着交通和通信的跨越式发展。缩短了城镇与城镇之间的时间距离，在统筹城镇之间的关系时，必须整体规划城镇的未来蓝图，形成各具特色、布局合理、资源共享、功能互补的城镇体系，而不是建立小而全的城镇。实现共享，而不是某一局部地方的发展，而是一个区域的共同发展。

（六）坚持以体制机制创新为动力。新型城镇化，必须协调发展，通过体制转轨和机制创新，突破城乡分治、市县分割的传统体制机制的束缚，以体制机制创新为契机，在经济转型与体制转轨交互协同作用下，促进新型城镇化建设走上创新之路、达到可持续推进目的。