主办：四川省县域经济学会 主管：四川省发展和改革委员会 业务指导：四川省社会科学院
丘陵地区县域城镇化道路
九三学社成都市委员会 金堂县政协
城镇化是一个主要由经济力量驱动、原有社会结构迅速解体和新的社会结构逐步形成的过程，是经济社会发展的必然趋势，也是现代化的重要标志。最新发布的《中国城市发展报告（2011）》显示，2011年我国城镇化率已经达到51.27%，城镇人口首次超过农村人口，达到6.9亿人，标志着中国从一个具有几千年农业文明历史的农业大国进入新的成长阶段，实现了社会结构的历史性转变。党的十八大强调“要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。国家“十二五”规划提出要积极稳妥的推进城镇化，把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务，探索工业化、城镇化和农业现代化“三化”协调发展的新路。从世界范围来看，中国如此大规模、高速度的城镇化堪称史无前例，没有先例可循，必须探索自己的城镇化道路。
我国的地貌特征和人口居住特点，决定了丘陵地区（简称丘区）县域城镇化具有特别重要的意义。丘陵是高度差在平原和山地之间的地形，我国丘区面积约100万平方公里，占国土总面积的10%左右，居住人口超过50%；从漠河到腾冲画一条线，90%的中国人都居住在此线以东。如四川省丘区面积约占20%，居住着全省近60%的人口，人口密度572人/km2，比全省平均水平178人/ km2 高出221%。丘区人口多，人均耕地少，自然资源相对匮乏，在改革开放30多年建设中长期被忽略，基础设施和工业基础薄弱，大多属于经济社会发展相对落后地区。当前，我国已进入工业化和城镇化加速期，要全面建成小康社会，实现城镇化、现代化和县域经济新跨越，重点在丘区，难点也在丘区。丘区县域城镇化已经成为国家实现城镇化和现代化的关键。
四川是全国丘区大省，丘区县域城镇化对全省经济社会发展具有举足轻重的影响。在省委、省政府实施“多点多极支撑发展战略”的指导下，成都市作为首位城市积极推进新型工业化、新型城镇化发展，其中，成都市典型的全域性丘区县——金堂县在丘区县域城镇化方面进行了有益的探索，摸索出了丘区县域城镇化发展的“金堂模式”，走出了一条具有金堂特色的丘区县域城镇化发展之路。
一、丘区县域城镇化的制约因素
由于地形地貌条件的限制和历史的、现实的原因，丘区的经济社会发展长期处于落后境地，城镇化进程受到特殊的制约。
我国丘区农村幅员广阔，人口众多，由于地形地貌的局限，人口无法像平原地区那样大规模集中居住，尤其是在我国南方，丘区人口居住更是分散。全国农村宅基地2.4—2.8亿亩，其中80%在南方，中、西部农村居住尤其分散。
丘区农村居住分散使得道路、供电、供水、学校、医院等城镇化所必需的基础设施建设水平极低，建设单位效益极差，乡镇规模呈典型的小、散、乱、差特征，县域人口聚集规模效应差。丘区土地整理和土地置换成本高、收益低，市场培育动力严重不足，如没有特殊政策鼓励也难以吸引社会各界参与丘区城镇化建设。
基础设施建设是城镇化的第一步，没有现代化基础设施，就没有新型城镇化。而丘区由于地形地貌复杂、零碎、散乱，居住分散，大规模基础设施建设投入大、难度大、回报低、生效慢，导致丘区水、电、气、路、排污配套差，小城镇建设和农村基础设施建设严重滞后。这种负面的马太效应又反过来影响了丘区基础设施建设的经济效益，成为丘区基础设施建设被忽略的重要原因。从长远来看，丘区要实现城镇化，基础设施建设这一难关是无法绕过去的。
产业化是城镇化的重要支撑，没有产业化，人口就无法聚集，城镇化也不稳固。然而，我国丘区不仅人口多，而且自然资源匮乏，尤其是缺乏特色资源，加之基础设施不配套，缺乏技术、人才、资金等现代生产要素，生产要素聚集能力弱，大规模产业化投资建设时间长、风险大、配套条件差，致使绝大多数丘区县域很难得到大项目，难以形成成型的企业和产业，资本、技术和人才的聚集缺乏载体。
丘区一、二、三次产业发展落后，且关联度不大。丘区一产业中农产品大多以初级产品形式出售，缺少深加工和产业链延伸，附加值低。二产业布局普遍难以与大城市周边地区竞争，仅靠招商零星引进产业项目，很难形成集群效应。三产业中信息、科技、金融等生产性服务业发展滞后，尚未与一、二产业形成良好的配套和融合。
随着我国大、中型城市的迅猛发展，大、中城市周边平原地区那些重要的、条件好的农业土地大多在第一轮城镇化、工业化进程中被吞噬了。如今，发展农业的重任历史地落在了丘区肩上，国家18亿亩耕地红线相当大的比重都转移到了丘区农村，特别是西部地区，丘区农村不得不承担起国家农业发展和耕地保护的重要任务。这就意味着丘区的城镇化、工业化在占用土地方面要格外谨慎，要在国家耕地保护约束条件下推进新型城镇化、工业化，而不能盲目追求大规模、运动式的城镇化发展方式，必须提高土地利用率，因地制宜、选择适合本地区发展的特色化的丘区城镇化道路。
丘区承担国家耕地保护的责任，还必须承担水利等农业基础设施建设。我国丘区人蓄用水、生态用水、农业用水普遍困难，是制约农业发展的瓶颈。农田水利等农业基础设施建设投入大，仅靠丘区自身财政难以保障。
二、金堂县城镇化发展优劣势分析
金堂县属成都市的远郊县，地处成都平原与川中丘陵接壤带，属老冲积黄壤带土质，面积1156平方公里，辖21个乡镇和2个省级工业开发区；龙泉山脉横贯全境，85%的区域面积在龙泉山以东、成都平原以外，山丘坝兼具，山丘区面积约占86%，是典型的丘区地貌；常住人口71.77万人，人口数量及地域面积分别均占成都市的5%和9%，是成都市的人口大县、地域大县。近年来，金堂立足丘区基本县情，深化统筹城乡发展实践，实施工业强县战略，提升发展现代农业和现代特色农业示范区，全力打造“天府水城”，因地制宜推进城镇化建设，取得突出进展。
（一）县域经济快速增长，工业后发优势明显，但经济实力仍很薄弱
经济快速增长，但总量仍偏低。金堂县的GDP从2005年的57.3亿元发展到2011年的164.2亿元，年均增长14.13%，但GDP在成都区市县中排名第14位，仅为最强的金牛区的27.7%，县域经济实力偏弱。
产业结构不断优化，但第三产业有待提升。根据西蒙库兹涅茨理论，工业化进程以产业结构演进为标准，通过产业结构变动来呈现。自2006年以来，金堂县一产业占比开始下降，二产业占比快速提升，逐渐成为GDP的主要支撑（图1）。随着成都工业发展重心的转移，金堂县成为承接成都工业发展的战略前沿区，两大工业园区——省级开发区成阿工业园区、金堂工业园区，工业集中度达81.6%，引进了国电集团、攀钢集团、美国宇德集团、北京健龙集团、德尔集团、杭州士兰电子等工业企业。全县规模工业企业65户，销售收入96.1亿元，增长48.9%。2011年，金堂县一产业占比21.3%，小于第二产业所占比重，但仍远远高于成都市的4.77%；工业增加值占比为25.3%，工业发展速度超过GDP增速（如图2），但仅占成都市工业增加值的1.6%。根据世界银行标准，金堂县目前处于工业化初期加快向中期过渡阶段，仍具丘区传统农业大县、工业小县的基本特征。
图1 金堂县三次产业变化图
图2 金堂县工业增加值增速与GDP增速对比图
数据来源：金堂统计年鉴（2006-2011）
值得注意的是，随着天府新区的规划建设，金融、土地、人才等生产要素将进一步向天府新区集聚，金堂要做大做强二、三产业，所需要素支撑将更显不足，产业化难度会增大。
城镇化发展势头良好。2006年至2011年，金堂县的城镇化率从26%稳步提升到31%（图3）。尽管相对于全国和成都市的城镇化水平而言还有差距，但五年的城镇化发展速度高于全国6.1个百分点，高于成都市5.5个百分点。对比成都市三圈层县市城镇化率（图4），2011年金堂县的城镇化率排名虽然靠后，但超过了邛崃，逼近崇州，与蒲江、大邑、新津、彭州的差距已明显缩小。说明金堂县采取的分类分层级推动农民向县城、中心场镇、一般场镇、集中居住区（院落）集中的城镇化模式已开始显现出良好效果。
图3 金堂县城镇化率与全国和成都市的比较
数据来源：国家统计局，成都市统计局
农民集中居住是丘区城镇化的必由之路，但还有许多障碍需破解。丘区农村人口居住过于分散且难以集中，是丘区县域城镇化的最大困难，因此丘区城镇化必须推进农民集中居住，这同时也是城镇化、工业化对土地需求的必然选择。但是，农民集中居住面临生产方式和生活方式的急剧转变，由此而产生的种种问题是城镇化无法回避的。如，失地农民不能得到及时安置，在城镇中就业困难；不能享受与城镇居民同等的教育、就业和社会保障，难以真正成为市民等，这些问题导致部分失地农民成为“无地、无业、无保障”的“三无”人员，极易引发群体性事件。在丘区城镇化、工业化、农业现代化过程中，农民集中居住的方向是正确的，但是由此造成的失地农民问题，蕴含着极大的社会风险，必须出台合适的政策慎重对待。
图4 成都市三圈层县市城镇化率比较（2011年）
数据来源：成都市统计局
金堂县根据丘区地形地貌特点，按照县城、中心场镇、一般场镇、集中居住区（院落）四个层次推进城镇化，成效显著。但是，城镇化区划调整导致村的幅员面积增大，行政村面积最大的有13.99km2，最小的仅0.441km2，公共设施、公共服务和社会管理经费差异大。部分村基础设施较薄弱，道路质量、通行能力差，农业基础设施差，农业标准化、农业科技推广、动植物防疫体系基础设施建设滞后；一些村 (社区)公共服务能力薄弱，商业零售网点、金融机构网点、公共体育设施、生活垃圾处理、医生和教师的拥有量等公共服务水平低，部分城镇基础配套设施未配备齐全。部分村(社区)规划项目缺乏全域观念，村与村之间关联度不够，不利于项目整体联合推进，而且土地所限，镇区规模难以扩大，产业集聚能力弱，发展后劲不足。在大部分青壮年外出务工，留守老人、妇女文化素质不高、精力有限，参与村级公共服务、社会管理改革工作、民主决策、民主监督、民主评议尚难充分体现，群众积极性有待进一步提高。
金堂县紧邻成都中心城区，交通便捷。成都通过成南高速、成青金快速通道，仅20分钟即可到达金堂；成青金快速铁路已纳入成都市轨道交通规划；金堂五凤至龙泉驿洛带的快速通道已启动，正加快形成“四高速、两快速、一快铁”的对外交通路网。金堂县域内交通网络便捷，以金堂大道为纵轴、五福大道为横轴的全域交通路网干支相连、城乡一体，2013年可望实现各乡镇30分钟上高速公路或快速通道。
但是，县域道路基础设施建设水平仍很低。目前，金堂县境内有省道25.652km、县道252.482km、乡道516.971km，全县公路总里程达到2030.456km，路网密度177.812公里/百平方公里。其中未铺装路面的机耕道122.457km，简易铺装碎石路面169.187km，水泥混凝土路面长度1502.864km。相对于金堂县21个乡镇的发展需求来说，道路的总里程不足、质量差，道路整体发展水平低，乡镇之间尚未形成与城镇化相符合、相匹配的道路网络，城镇之间人流、物流联系不够紧密。
目前金堂现代农业特色主要体现在：一是以脐橙为主的优质果树有基础。金堂是全国四大脐橙主产县之一，全国优质脐橙生产基地县，四川省第一脐橙生产大县。2011年水果种植面积达26万亩，产量25万吨；全县拥有“金”字涉农商标220个，金堂脐橙、金堂明参、金堂姬菇均是国家地理标志保护产品。二是食用菌起步早、规模大、技术基础好。金堂是全国食用菌标准化示范县、全国食用菌十大主产基地县，种植食用菌己有30多年历史，姬菇、平菇、黄背木耳等产品远销国内外。2011年食用菌生产规模达5亿袋，产量40万吨，产值25亿元，现有菇农近2万户，从业人员12万余人。三是蔬菜种植实现基地化。金堂是四川省无公害蔬菜生产基地、南蔬北调生产基地、商务部“东桑西移”重点发展县，是全省重要的蔬菜基地、成都市秋淡季蔬菜基地和全国南菜北调基地县，常年种植蔬菜60万亩，总产量100万吨，产值10余亿元。四是专合组织、农产品营销系统发达。金堂县累计流转土地41万亩，发展新型集体经济组织65 家、专合组织270个、市级以上龙头企业35家，联系带动农户面80%，培育农产品营销大户100余户。金堂县已建成食用菌、蔬菜、脐橙等万亩以上连片产业基地13个，建成3000亩以上现代农业示范园21个，获成都市“国家现代农业示范区”命名6个。
丘区城镇化不可能全域城镇化，因此仍然需要大力推动传统农业向现代农业转型。但是，发展现代农业和农业产业化的困难很多：一是农业基础设施相对落后。同先进区县相比，金堂县农业基础设施建设相当滞后，承载力不够，突出表现在农村道路、农田水利设施设等方面；二是农业产业化发展水平较低。现代农业产业园区龙头企业数量少、规模小、科技含量低、辐射带动能力不强，产品加工能力弱，加工水平低；三是农产品深加工率低，附加值不高；四是缺乏知名品牌，市场竞争力不强；五是农业项目投入大、成本高、见效慢、融资难；六是农民稳定增收的基础还不牢，增收的长效机制还没建立，持续增收难度大；七是农业现代化园区建设还存在很多问题。
金堂是沱江上游的生态屏障，其天然林保护、龙泉山脉生态植被恢复、县城近郊绿色生态体系建设等生态工程持续改善了全县的生态环境。一是水域宽广。金堂县城区水域面积达5平方公里，县境内的水域全长49公里，占到整个成都市水域管理的1/3还多。二是湿地多。金堂湿地面积2344.85公顷。三是森林繁茂。金堂森林覆盖率35.1%，龙泉山脉金堂段生态旅游综合功能区已完成3.5万亩生态植被恢复。四是绿化率高达70%。全县建成省级风景名胜区1个、国家级生态乡镇3个、省级生态乡镇11个，是“国家级生态示范县”、“四川省绿化模范县”、“成都市天然林保护先进县”、“省级环保模范县”。按照建设“天府水城”的总体定位，深挖旅游资源，2011年全县接待游客252.44万人次，旅游收入2.04亿元，分别增长了17.26%和32.42%。
丘区往往是地质、生态环境脆弱地区。在丘区城镇化过程中如果不注意生态环境保护，极易造成城乡生态环境破坏，而且是不可逆的破坏，会付出巨大的社会经济成本。丘区城镇化必须在丘区生态环境约束条件下推进，不能片面理解城镇化，盲目占用耕地、滥砍滥伐扩建农村场镇，不能盲目追求产业发展，纵容高污染企业，因此丘区城镇化的难度非常大。
金堂县经过多年的努力，在丘区城镇化建设方面探索出了一条因地制宜、特色发展的道路——丘区城镇化的“金堂模式”，使金堂的城镇化后来居上，正在赶超许多条件相对更好的区县。
1、城市带动
城市带动是金堂县县域城镇化创新之路的首要特征。金堂县城市带动县域城镇化，主要体现在两个方面：
一是充分利用成都大城市消费溢出效应，主动对接大城市需求，带动城镇化发展。大城市周边地区的县城、小城镇，受到大城市辐射、扩散和周围农村腹地“拖累”的双重影响，呈现出特殊的经济发展和空间发展动力机制,具有较强的发展优势。金堂县充分利用大城市周边县城优势，主动把中心城区的信息、金融、资金、科技、人才等要素作为自身发展的资源，并主动为成都主城区提供旅游、休闲、物流、生产、加工、蔬菜等系列产品和服务，以此强化自身的县域城镇化进程；充分利用成都市“五大兴市战略”机遇，加速推动与中心城区圈层共进的产业发展，增强县域产业布局与中心城区产业“粘合”在一个跨区域范围内，以产业统筹工业发展。
二是因地制宜，分类推进城镇化。金堂县根据丘区特征和水域特点，确立了建设“天府水城”的总体定位，分类、分层次推进城镇化。第一类是县城所在地赵镇、城镇化率最高的淮口镇，实施全面现代化、城市化建设。根据赵镇的山水环境确定其“天府水城”核心地位，引进著名房地产开发商，按照现代化城市规划建设赵镇，将其打造为集居住、休闲、会务、旅游于一体的现代化市区。淮口镇是金堂县的工业化重镇，城镇化率最高，是国家级小城镇建设重点镇、成都市优先发展重点镇，基本形成了经济增长快、人居环境优、辐射带动功能强的城市发展新格局。第二类是官仓镇、栖贤乡、三星镇、清江镇等中心场镇的城镇化建设。清江镇的特色餐饮、官仓镇的温泉度假、栖贤乡的梨花沟、三学寺风景区、三星镇的龙泉山脉天然绿色屏障均位于成都出城主干道释放区和消费外泄区，金堂县利用这一优势，大力发展都市农业、运动休闲业、花卉植尝、观光体验等产业，实现一、三产业融合发展，渐次实现城镇化。第三类是一般场镇的城镇化建设。根据丘区地形地貌，一般场镇采取新建农民集中居住区、新型社区、回乡创业园、阳光新居等方式，推动农民集中居住。集中居住区依据地形地貌、人口规模、产业支撑状况，因地制宜，宜大则大、宜小则小，不强求统一的规模和模式。第四类是更为偏远的农村地区，采取建集中居住区（院落）的方式，推动农民适当、就近集中居住。
2010年以来，金堂县分类分层级推动农民向县城、中心场镇、一般场镇、集中居住区（院落）集中，全县新建农民集中安居点131个，聚集农户3万户共10万人，仅2012年就集中农民5万人，其中1万人到城镇居住。未来五年，金堂还将再建农民聚居点406个，新农村综合体63个，聚集农户8万户、25万人。
2、工业推动
工业推动是金堂县县域城镇化创新之路的第二个特征。金堂县以淮口组团为核心，打造成都工业战略前沿、金堂工业重镇，真正实现了“两化互动”。淮口镇集现代工业、物流和交通枢纽于一体，与高板、平桥、赵家形成了发展工业的淮口组团。淮口组团的核心是金堂工业园区和成阿工业园区。成阿工业园区是根据国务院灾后重建总体规划，经四川省人民政府批准，由成都市和阿坝州合作共建的省级工业园区，建设面积10平方公里，是全国唯一的“5·12”汶川特大地震灾后异地重建的产业园区，距成都市45公里，距金堂县城21公里，距成南高速3公里，距在建的亚洲最大铁路集装箱编组站约26公里，区域优势明显。
在推动农民集中居住的实践中，金堂县坚持规划引领，积极推进工业向集中发展区集中。截至2011底，全县工业园区已开发和在建面积达23.4平方公里，工业集中度达到81.6%，实现了新型工业化、新型城镇化“两化”互动。
3、旅游拉动
旅游拉动是金堂县县域城镇化创新之路的第三个特征。目前，以县城赵镇、五凤镇、官仓镇、白果镇为核心的金堂休闲旅游，成为快速拉动金堂县都市农业发展的动力。
赵镇是“天府水城”的核心、灵魂与精髓所在。金堂县充分发掘赵镇三河一江八岸和水中有城、城中有水的独特景观，大力建设现代化旅游、商居、休闲宜人城市。赵镇还在成环路绿色生态走廊和赵淮路运动休闲走廊大力发展乡村田园旅游，如香龙山旅游特色村、洪鹏渔业五星级度假区、“栖江蓝苑”专业蓝莓种植园区、“金盛农庄”、观音山村省级4A风景综合旅游功能区，发展营业性近郊都市农业、观赏农业和体验农业，发展运动休闲、养生旅游。
栖贤乡依托梨花沟风景区、“熊猫驿站”品牌连锁乡村酒店，开展梨花节、黑山羊节、种酒节、高山越野车体验赛等一系列活动，形成了现代观光都市农业、老年健康产业示范基地，并以三学寺、梨花沟、老牛坡为主景区，建设旅游环线、风景观光及运动休闲项目及自驾游线路。
官仓镇重点实施农业、旅游联动发展。官仓镇举办的成都·金堂“国际铁人三项赛”是西南地区唯一的“铁人三项”赛场，周边建有“军事五项全能”运动项目。依托丘区美丽的自然风光和葛根、金银花、猕猴桃三个特色农业基地优势，加快绿道、健身步游道、观光亭等旅游设施修建，吸引游客前来进行农业观光、采摘和健身休闲，促进农旅产业融合发展。
五凤镇有得天独厚的地形地貌和大量历史遗留古建筑，民风古朴，具有建设“山地古镇”的良好历史文化条件，形成了一个旅游热点。五凤蓝莓产业园计划用3年时间建成5000亩集蓝莓生产、加工、休闲、观光、采摘于一体的现代农业园区。
白果镇文武宫社区的杨梅科技示范基地，拟用3年时间建成5000亩集休闲、观光、垂钓、商务等于一体的现代化休闲观光农业产业园。
土桥镇以蓝莓产业为核心，大力推进现代农业园区发展，围绕“打造中国西部蓝莓之乡，建设蓝莓文化旅游名城”发展思路，通过举办2012中国成都·金堂首届蓝莓文化周系列活动吸引游客，提升知名度。
4、农业驱动
农业驱动是金堂县县域城镇化创新之路的第四个特征。金堂县是传统农业大县，不可能全域城镇化，必须因地制宜的实施城镇化，给农业、农民保留足够的生存发展空间，金堂县的农业现代化、产业化在城镇化过程中呈现出勃勃生机。
金堂县坚持“三化联动”、“三业互动”，以强化农业科技为支撑、以市场化资源配置为手段、以创新机制体制为动力，以示范园区建设为核心，以培育特色产业为目标，大力发展设施农业、有机农业、品牌农业、休闲观光农业。
一是从产业规划入手。完善《金堂县现代特色农业示范区规划》，合理界定农产品生产、加工及物流功能分区，打破行政区划，着力提升规模化水平，打造“三带两线一区”、“一镇一业”、“一村一品”。整合土地综合整治、一般场镇改造等项目资金、资源、政策，分层级打造全国、全省知名的现代农业示范园区和示范线，有效带动全县现代农业集中集约发展，确保2012建成21个5000亩“一镇一园区”，2013年基本建成金堂大道示范线，2014年大多数乡镇园区规模达10000亩以上。
二是发展优新产业，加强特色示范。加快种养业结构调整力度，着力打造食用菌、蔬菜、水果3大主导产业+优新特产业的“3+N”产业格局，实现农产品由低水平的数量增长向高档次、高品质、多样化发展过渡，2014年食用菌产量将达50万吨，产值35亿元，居全国第一；蔬菜复种面积100万亩，种植规模全市第一；水果种植面积30万亩，综合效益全市第一。
三是发展高效农业，促进产业倍增。重点发展设施农业，积极推广农业设施化新技术、新设备，促进设施与农艺融合，提高农业生产能力。2014年将实现标准化钢架大棚为主的设施农业达5万亩，有机农产品面积将达5万亩，争创全国绿色农产品基地县。依托雨润集团等种养循环项目和大型养殖场，发展循环农业，积极推广种养结合、循环利用的生态农业发展模式，2014年将建成3个生态循环农业产业园。依托清江天海等食用菌产业园和创意农业园等园区，开发农业园艺、作物盆景、观赏瓜果等创意农业产品，积极探索建立“创意产品—创意产业集群—支持配套产业”良性互动的产业体系，2014年创意农业产值达到全县农业总产值的10%以上。
四是重点建设竹篙镇农业现代化、产业化基地。竹篙镇是金堂县一、三产业复合发展的现代农业核心，其农产品深加工基地和转龙蚕桑基地“两基地”倡导“自主创业”和“乡土气息”，鼓励外出务工人员回乡创业，大力发展规模种植和农产品加工等劳动密集型产业，形成了农业产业化基地。
丘区的地形地貌决定了有一部分农村只适合小规模集中居住。对于这部分农村和农民，金堂县不片面追求大规模的城镇化，而是给农民保留足够的生存和发展资源，帮助其解决生产和生活的后顾之忧。如赵镇观音村社区，农民小规模集中居住，在就近周边给农民保留一定的土地，可以栽种瓜果、开办农家乐获取收益，既解决了农民的生活就业，又很好地实践了城镇化与传统农业的相互融合、城镇化与都市农业的相互融合。在金堂县城镇化的道路上，由于大力实施现代农业、都市农业和农业产业化，农业并没有成为城镇化的“包袱”，而是成为了城镇化的一个重要驱动力，这可以说是“金堂模式”的重要特征之一。
5、政策促动
政策促动是金堂县县域城镇化创新之路的第五个特征。成都市作为国家统筹城乡综合配套改革试验区，先后实施了“三个集中”、“六个一体化”、“四大基础工程”等一系列有效政策。金堂县于2011年制定了《促进农村居民进城入镇试点工作方案（试行）》、《关于促进进城入镇农村居民稳定就业的实施办法（试行）》、《关于促进进城入镇农村居民稳定居住的实施办法（试行）》、《关于促进教育资源均衡配置的实施办法（试行）》、《依托集体建设用地流转和土地综合整治促进农村居民进城入镇居住的实施意见（试行）》等配套政策，在推进丘区城镇化的进程中，在政府定位上勇于进取创新，在发展思路上坚持与时俱进，在工作重点上强调改革开放，在动力机制上突出全民参与，从“吸引农村居民定居城镇、促进农村居民在城镇稳定就业、保障进城入镇农村居民在农村基本权益”三个方面，打通农民进城入镇渠道，分层次促进农村居民就近城镇化。其中，土地综合整治项目区内农户放弃在农民集中居住区建房、自愿申请进城入镇居住者，采取货币化补偿，同时给予每人3000元补助，激励农民进城入镇，取得了良好效果。
例如，淮口镇团结村地处龙泉山脉中段，距县城赵镇23公里，全村幅员面积10.5平方公里，辖18个村民小组，共812户2176人，是金堂县实施农村产权制度改革试点村、全市土地资本化运作的“试验田”、成都市丘区发展现代农业的典范村。该村通过实施土地综合整治项目，建成了25栋楼的“团结新村”， 788户共2172人集中居住，集中居住率达到97%。该村大力推进土地规模流转、发展现代农业，多渠道解决集中居住后农民就业问题，实现了农民生产生活方式的彻底转变：土地整理试点改革前，人均收入不足2400元，试点改革后增加到7600元，增长率达200%，一举甩掉了贫困村的“帽子”；农民居住条件得到根本改善，新村公共服务设施和基础设施配套齐全，人均居住面积达28.84m2，实现了村民生产、生活方式与城镇的接轨；通过土地资本运作，有效解决了农民集中居住区、基础设施、公共服务设施等建设资金；农民收入持续稳定增加，收入来源由过去单一依靠土地产出，转变为以务工收入、土地流转收入、集体资产股份分红收入等多渠道的稳定收入方式；有效解决了传统农业中农户杂而乱的宅基地布局和小而散的地块分布的“瓶颈”问题，土地得以整体流转和出让，促进了产业发展和劳动力转移。又如，广兴镇探索出“一块土地三份收入”模式，即：一是农民直接获得土地流转收益，每年每亩可获得500—600元的租金收益；二是农民到园区就近打工，获得每月1000元—2000元的工资收入；三是实行产能超目标分红，有力的促进了农民增收。
金堂县特别注重结合丘区土地和农民实际情况，在实施农村产权制度改革、土地综合整治、城乡统筹的就业和社保机制建设中，根据城镇化推进主体的不同，将城镇化模式划分为政府主导型、市场推动型两大类，运用政策的杠杆力量推动政府和市场相结合，创新探索丘区城镇化道路。如为规范管理土地承包经营权流转和鼓励土地规模经营，2008年出台了《农村土地承包经营权流转管理实施细则（试行）》、《关于推进农用地规模经营实施意见》；为推进招商引资和品牌创建，2009、2010年出台了《推进品牌发展战略实施方案》、《招商引资优惠政策》；为推动现代农业跨越式发展，2011年出台了《推进现代农业跨越式发展实施意见》，明确了对土地规模经营、产业发展、加工物流、专合组织和新型集体经济组织、服务与保障等方面的扶持政策。
从金堂县对丘区城镇化的创新探索得到的“金堂模式”中，可以提炼出我国丘区县域城镇化的有效经验——丘区城镇化应遵循的“四性”，即异质性、流动性、互补性、区域性。
1、丘区城镇化的前提——异质性
丘区县域城镇化有别于平原和山区的城镇化，金堂县的城镇化道路充分体现这种异质性，很好的把握住了丘区城镇化的因地制宜和推进节奏。一是根据丘区居住分散的特点，分类进行城镇化。金堂县对城镇化的理解非常深刻，认识到并非居住在城镇才叫城镇化，农民生活在集中居住区，能享受城镇所有的公共服务条件和生活方式也叫城镇化。同时，农民集中居住规模根据丘区特征，因地制宜，宜大则大、宜小则小。二是紧紧依托大城市，以产为主，产城并举，以城促产，以产带城，实现产城一体，城镇化与工业化、农业现代化协同发展。三是在城镇化过程中注重城镇文化与乡村文化在现代元素上的高度统一、协调发展，提倡在乡村生活方式不变的情况下，让农民逐步接受城镇物质文明，而不是对几千年乡村文化的全盘否定、盲目扬弃。四是充分认识到丘区城镇化的长期性，给与农民充分的生存空间和权利，防止农民“被城镇化”，短期内不是简单地抛弃农业项目和农业生产方式，而是在较长阶段内充分发展现代农业、都市农业，大力推进农业产业化，走城镇化与农业现代化协调发展的道路。
2、丘区城镇化的核心——流动性
从生产要素看城镇化，城镇化实质上是一个生产要素自由流动、自由聚集的过程，本质是要确保生产要素在城乡之间的自由流动。金堂县通过实施“三个集中”、“六个一体化”、“农村四大基础工程”及其配套政策措施，大力发展民营中小企业和现代农业，有选择的发展工业，在推进工业化的同时，适时进行空间重构，初步实现了生产要素的城乡自由流动。
3、丘区城镇化的途径——互补性
推进丘区县域城镇化，关键在于发展产业。金堂县在实施城镇化过程中，一是依托大型中心城市，利用大城市的消费溢出效应，有选择的承接产业转移、发展工业园区、夯实产业基础。二是重视对本土民营企业、中小企业的培育。三是大力发展乡镇农产品加工业和农产品现代物流，增强与大城市的商品流通和产业互补性，从而夯实了支撑城镇化的产业。
由于地形地貌、农村居住分散、土地稀缺等原因，对于丘区来说，城镇化的可持续发展必须要有产业作支撑，唯此才可能在“土地的城镇化”的同时，实现“人的城镇化”。因此，在城镇化过程中注重新型工业化、新型城镇化和农业现代化“三化互动”，注重与中心城市的功能互补、产业互补，具有特别重要的意义。
4、丘区城镇化的特色——区域性
根据丘区特点，实事求是、因地制宜、分步骤的推进城镇化，是实现丘区县域城镇化的基础。县域城镇化的过程，是一个原有社会结构迅速解体和新的社会结构逐步形成的过程，丘区县域城镇化既不可能像平原地区那样使农民大规模集中居住而快速城镇化，也不应像山区那样困难而延迟城镇化，因此丘区城镇化要求既要快又要稳，具有明显的区域性特征。
金堂县在城镇化进程中，由于充分注意到城镇化的区域性特征，积极探索丘区城镇化的独特路径，坚持不把城镇化简单的演变为一种“造城”运动，不是简单的小村并大村、大村并成城镇，而是因地制宜的分类、分层次推动农民向县城、中心场镇、一般场镇、集中居住区（院落）集中，有效防止了大规模、运动式、短期化的不切实际的城镇化，措施得当、路径正确，突破了成都市城镇化的难点，也为我国丘区县域城镇化探索出了一条科学城镇化路径。
国家在“十二五”时期实施新一轮西部大开发，成都市作为国家统筹城乡综合配套改革实验区、国家服务业综合改革试点区、国家现代农业示范区及旅游综合改革试点城市，市域经济发展总体格局正在发生深刻变化。成都市十二次党代会明确指出“今后一个时期，将是成都市新型工业化、新型城镇化‘双加速’时期，也是奠定现代化、国际化基本框架的关键时期”。成都市加快构建一体化市域经济格局，全力支持金堂建设“成都工业发展战略前沿区”、“世界生态田园城市样板区”、“现代特色农业示范区”，在《成都市产业功能区规划》中将金堂县纳入扩展型发展区内，并划入龙泉山生态旅游核心区市级战略功能区中，金堂县的城镇化将迎来重要战略机遇期。在过去城镇化基础上，金堂县在丘区城镇化深入发展方面应重点进行以下探索。
金堂县在过去丘区城镇化过程中，正视丘区地形和经济不发达导致的困难，大力推进丘区基础设施建设，为城镇化发展奠定了一定的基础。在今后深化城镇化进程中，应更重视丘区特点，建设与现代化城镇相适应的基础设施。
一是构建金堂全域现代化交通路网。城镇、农村现代化，首先是交通的现代化，要按照“干支相连、布局合理、城乡一体”全域交通路网规划，加快构建金堂对外大通道和县域骨干路网。根据省、市交通枢纽建设要求，大力实施成德南高速金堂段、成都第二绕城高速金堂段等项目；加快成金快速通道、青金快速通道、唐巴路绕城二期、五福大道南段、赵淮路改建工程等一批县域主干线重点建设项目建设；在道路“村村通”基础上，积极探索“群众打底子、政府铺面子”的乡村道路建设新模式。
二是全面提升农业、农村用水综合保障能力。科学编制金堂全域水务规划，大力实施抗旱工程和城乡居民安全饮水工程，逐步实现水厂管网、污水处理厂全覆盖；启动龙泉山脉百湖工程、东风水库扩建、红旗水库引水工程等重大水源性工程，切实解决全县30万亩“望天田”的用水问题，解决农村人畜用水、生态用水、农业用水。
三是实施全域金堂土地综合整治。运用城乡建设用地增减挂钩占补平衡政策，在城乡土地资源之间搭建市场化的互惠共享机制，合理分配土地增值收益，有效调动市场和农民的积极性。
四是开展城乡环境综合整治。继续实施一般场镇改造项目，改善场镇环境承载能力；实施城乡环境综合整治“五十百千”示范工程，不断优化城乡人居环境；实施龙泉山脉生态植被恢复工程、县城近郊绿色生态体系建设，不断提高森林覆盖率和城市空气质量优良率。
一是积极推进农村产权制度进一步深化改革。高标准完成农村产权制度改革确权颁证工作，按时足额发放“耕保基金”；积极探索农村产权制度深化改革，完善县、镇、村三级农村产权交易服务平台建设，稳步推进农村生产要素自由流动，在农村产权各类交易、抵押融资、农民集体自主开发集体建设用地、土地股份合作社等方面形成六种农村生产要素自由流动形式；启动用地制度改革试点工作，在赵镇、竹篙镇探索利用集体建设用地发展商贸旅游业和工业改革试点工作，激活农村生产要素资源。
二是加快完善金融服务体制。搭建“银政企”交流合作平台，发挥县金融办、县国有投融资公司的平台作用，组建县建投公司、交投公司、发展投资公司；积极引导金融机构和民间资金参与土地综合整治、一般场镇改造、农业产业化融资、农户生产经营融资等。
三是加快集体建设用地使用创新突破的试点进度。大力推进赵镇、淮口、竹篙、官仓等镇集体建设用地用于发展商贸旅游业、工业，促进农村居民进城入镇试点，积极探索推进以改革现有征地制度、集体建设用地使用权流转、集体建设用地指标交易、农用地未利用地开发利用为重点的用地制度改革，通过3-5年的努力，逐步将供地主体由政府转为土地所有者和土地使用者，实现集体建设用地与国有土地“同地、同权、同价、同责”的目标，力争实现集体建设用地要素流动的突破。
四是加快农民集中居住区社会管理创新试点。率先在建设“幸福金堂”中创新社会管理，选取具有代表意义的征地拆迁安置社区作为试点，探索共创共享机制；率先开展农村居民进城入镇试点，围绕“安居、乐业、有保障”的目标，从政策制度层面打通农民进城入镇渠道，力争在3年内吸引30万名农民进城入镇，不仅实现“土地的城镇化”，而且实现“人的城镇化”。
五是在城镇化过程中抓住大城市“去工业化”的转型机遇，加强县域产业的培育。我国大城市的城市发展阶段开始进入“去工业化”阶段，城市开始转型，主要表现为工厂外迁、城市富裕人口迁往郊区定居，城市中心发展逐步停滞，一些小城镇和乡村地区开始出现人口增长现象。金堂县要抓住这一机遇，重点培育农业产业化企业、农业产业化服务业企业及制造业企业和加工企业，以稳固产业推动城镇化可持续发展。减少对产业培育的行政干预，避免城镇规模扩张先于产业培育，避免产业分散、同质竞争、建设失序、就业困难等“城镇病”。
一是要解决好丘区农村分级城镇化。丘区县域要实现城镇化，必须要变人口分散居住为集中居住，农民从零星分散居住向集中居住乃至向城镇转移是丘区特点决定的，这个战略方向是正确的，也是丘区城镇化的必要选择。金堂县过去实行的向县城、中心场镇、一般场镇、集中居住区（院落）转移的“四级城镇化”道路，充分照顾到丘区特点，应予坚持。对于转移到城镇的农民，要在户籍、医疗保险、社会保险、教育等方面给予制度保障，使他们享受与城镇居民同等的权利，推动他们从农民变为市民。对于留在农村从事农业生产的农民，则应逐步由散居变为聚居，并以多种方式推动农民集中居住区建设；同时应结合当地生产方式，与当地地形地貌、生态环境、文化民俗相协调，让现代城市与现代农村和谐共存。
二是要解决好农村劳动力的城镇就业问题。长期以农业劳动为主的农民要进城入镇就业，生产方式的转变对其就业是一大难关。金堂县采取多种措施，提高城镇对农村劳动力的吸纳能力，扶持农民工返乡就业创业；同时，通过对土地、房屋的确权颁证，使农村产权“长期不变”，对集体资产进行股权量化，保障农民进城后的物权，促进了农村劳动力自由流动。但是，就业是一个复杂的长期的过程，充分就业仍然是今后城镇化的一大挑战。
三是解决好农民的教育培训。对于城镇化后转为市民的农民，其生产方式、生活方式、就业方式、教育方式、行为方式等都将发生巨大的转变，城镇化后要实现产业稳定发展、社会稳定进步，必须加大对进城入镇农民的教育培训，促使其在城镇实现就业，成为合格的产业工人。对于留在农村的农民，应大力完善县乡村三级农村职业教育培训体系，大力实施农村劳动力技能培训，促使其成为新型农民，成为农业生产“大户”，并推动他们自主创业，成为农村企业的中坚。
四是加强农村社会保障和公共服务体系建设。金堂县以“有医看病、看得起病、看得好病、少生大病”为目标，实现了基本医疗均等化；通过推行“新农合”和新型农村养老保险制度，实现了医疗保险和养老制度的城乡全覆盖；通过实施乡镇卫生院和村（社区）卫生站标准化建设，逐步完善了县、镇、村三级卫生服务体系，保障了农民进城后的同等权利。今后还需加强覆盖城乡的疾病预防控制体系、卫生监督体系、医疗救治体系、突发公共卫生事件预警和应急体系建设。
一是应探索农地产权（使用权）的“人性化置换”模式。中国自古有“解甲归田”的文化传统和人文情怀，现代大都市亦有回归自然、享受田园生活的巨大需求，利用优美的生态环境，为大城市居民特别是老年富裕居民提供“人性化置换”，提供适合居住、生活或定期休憩的场所，具体方式可以是出租住房、承租土地、分包果园和菜地等，不仅促进农业生产要素流动，而且可以调动民间资金进入城镇化进程，促进乡村休闲产业的可持续发展。
二是扎实推进丘区农业现代化。丘区城镇化不可能是全地域、全人口城镇化，不能简单的抛弃农业、抛弃农村、抛弃农业生产方式，要充分认识到在农村需要城镇化的同时，城市也需要与之匹配的现代化农村和农业，摈弃“城镇化”就是“非农化”的观念，认识到城镇化过程是现代城镇与现代农村同步建设的过程。现代都市农业不仅具有生产功能，而且具有生活功能；都市农业不仅卖产品，而且卖生态环境和景观。金堂应结合农业产业和田园生态，结合农民安置和乡村旅游，深层次开发现代休闲观光农业和体验农业；积极实施农产品品牌战略，着力提高农业集约化、科技化、品牌化水平，使金堂的农产品“有身份有身价”；加强金堂县农产品质量安全可追溯体系建设，实行农产品“产地准出”和“市场准入”，全面提升金堂农产品安全质量，争创更多国家地理标志保护产品和国家、省市著名商标；加快“田岭涧”农产品公共品牌打造，到2016年公共品牌对全县农产品的覆盖率达到50%；加强示范园区建设，大力培育特色产业，发展设施农业、有机农业、品牌农业、休闲观光农业；学习韩国等地的丘区农业机械化，努力推广现代农业机械和农业技术。
三是大力推进农业深加工，拉长农业产业链。提高农产品精深加工率。通过招商引资，引进了一批技术创新能力强、产业关联度大、带动能力强、有市场竞争力的农产品精深加工骨干企业；加快竹篙农产品精深加工园区建设，引导农业企业搞流通、做加工，提高农产品加工率，增加农产品附加值。到2014年，实现宜加工鲜活农产品精深加工率40%以上，把竹篙农产品精深加工区建成为全国有影响力的农产品加工园区。畅通物流渠道。通过加快推进农产品“五进”活动，推动大规模的市场建设，引进雨润等大型物流企业，形成健全的农产品现代物流体系。到2014年，将雨润物流园区建成为全省第二大物流市场。
四是努力培育远郊都市农业特色消费。金堂应充分发挥休闲观光业服务市民、惠及农民的功能，依托特色产业本底，挖掘风俗文化内涵，大力发展休闲观光业、运动休闲业、生态体验农业，打造出了一批高端化的观光农业旅游景点和乡村度假旅游产品；深挖旅游资源，加快配套“吃住行游购娱”服务设施，发展旅游服务业。
五是突出科技支撑，加大农业科技推广。依托四川省现代农业科技成果示范推广工程，强化与各大院校合作，围绕种源农业、设施农业、生态农业、农产品加工业等领域，大力引进实用性强的农业技术成果，推进科技与产业、技术人员与农户对接，建立完善科技人员联系企业的特派员制度，推广乡镇科技人员包田、包棚的技术承包制，促进食用菌、优新蔬菜、特色水果、畜禽水产等新品种推广，实现农业科技成果尽快转化为现实生产力，为全省经济作物现代化提供样板。
一是进一步完善新型村级治理机制。城镇化过程中，农民集中居住区的管理体制和治理机制虽然取得了很多成果，但还有许多值得探索的地方。比如涉农社区议事会的有效运行，大型、中型、小型农民集中居住区的管理模式，镇、村两级党组织书记全面实行公推直选，城乡干部的统筹管理，探索从村干部中选录事业编制人员机制等。
二是进一步加强统筹城乡财政保障。按照财权、事权对等原则，扩大乡镇财政经费保障范围和保障标准，激励乡镇政府管好存量、挖掘增量、引进变量，增加财政收入。
三是进一步完善城乡行政管理。建立和完善县级领导联系乡镇制度、乡镇工作联席会议制度、乡镇部门双向测评制度；促进部门在人力、资金、项目、技术等方面加大为乡镇发展服务的力度，涉及乡镇的项目让乡镇全程参与或组织实施。全面实施“两集中、两到位”、“两固定、一流动”等服务方式，推进规范化服务型政府（机关）建设，简化办事程序，提升行政效能，为基层提供优质高效服务。
公共服务体系的建立和完善有利于社会和谐、稳定，是改善民生的具体实践。金堂通过出台配套政策、制度创新，逐步构建起城乡一体的就业、社保、教育、卫生服务体系，促进了城乡公共服务均衡发展，实现了全县城乡居民在就业服务政策上均一视同仁，实现了养老、医疗保险制度的城乡全覆盖，缩小了城乡学校差距，完善了县、镇、村三级卫生服务体系，县、镇（乡）两级财政将村级公共服务和社会管理经费纳入财政预算，每年预算村级30—40万元的专项资金。
但是，提升公共服务水平，一是需要财政加大投入力度；二是需要进一步加强村级干部队伍建设，严格奖惩兑现，激励各级干部全心全意投身村级公共服务实践；三是要探索制定村级公共服务财政投入条例，把村级公共服务投入纳入市县各级财政预算，明确投入的最低标准；四是要重视并加强村(社区)全域规划；五是要重视宣传动员工作，激发群众参与积极性、主动性。
发展现代农业需要大量的资金投入，但农业投资周期长、风险大，由于农业融资体制不顺，业主、农业大户资金短缺的现象比较突出，财政补助资金有限。建议：
一是完善“三农”投资服务体系，充分发挥财政支农资金杠杆作用，广泛吸引社会资金参与基础设施建设，筑牢新农村发展基础。
二是推进基础设施抵押贷款试点，建立适应新农村建设的多元化农村金融体系，扩大农村产权抵押融资范围，引导更多社会资本投入农村，形成资本“上山下乡”的良性发展机制。
三是加强农村投融资服务平台建设，鼓励成都农商银行等金融机构向农村延伸网点，支持村镇银行等新型农村金融机构，推进农村产权抵押融资，同步建立基础设施建设贷款风险转移分摊机制。
四是探索创新龙头企业与生产基地、专合组织与农业农村发展的利益联结机制，推动大中小业主有机参与农业基础设施建设，促进业主在现代农业发展中持续受益、长期受益。
现行产业扶持政策重视扶大助强，对于经济发展比重最大、效益最好、生命力最强、农户最受益的家庭适度规模经营的中小业主，却未享受相关扶持政策。建议：
一是参照现行产业政策，完善中小业主的扶持办法，落实农业入园企业优惠政策，在租金、贷款等方面给予帮扶，推动形成大中小业主齐头并进的发展势头。借鉴工业管理理念，大胆探索农业新园区管理运行新机制，建立业主资金、农户土地入股、政府以奖代补或基础设施（资金）入股“三位一体”的建管机制，明确三方责、权、利关系，共同推进园区建设。
二是加强信息科技服务和技术指导，推动企业规范化经营、品牌化发展，促进龙头企业做大做强，确保扶持一批、壮大一批。提高农业职业经理人的科学素养、职业技能和经营能力，通过资源整合，多形式、多渠道开展农业职业经理人培训，培养一批具有较强市场意识、较高生产技能、一定管理能力和经营水平的现代农业职业经理人。
丘区面广人稀，基础薄弱，发展滞后，但潜力巨大。丘区既是区域发展中的短板，也蕴含着巨大后发优势和增量空间。根据马太效应，实行普惠性政策和常规性发展只会拉大丘区与发达地区的差距。要缩小区域差距，必须要在落实普惠政策的基础上，给予丘区特殊的政策扶持。建议：
一是争取国家建立财政专项资金、发行国债或增加地方债券规模向丘陵地区倾斜，专项用于丘区道路等基本公共服务设施建设，加快实现城乡基本公共服务均衡化。对上争取改革财政体制，对丘区税收增量上解部分给予全额补助，增加一般性转移支付规模和比例，减少重大基础项目地方配套比例。
二是丘区最大的资源是土地，应争取省市同意逐步提高丘区耕地代保资金额度并适度扩大丘区建设用地指标；允许丘区利用增减挂钩政策开展集体建设用地探索，在符合土地利用总体规划和不改变土地用途前提下盘活集体建设用地资源，鼓励利用集体建设用地发展工业、商贸旅游业，尽量不征地或少征地，解决发展用地问题。
三是注重保护农民的土地使用权、承包地经营权、集体收入分配权，保障进城务工劳动者的基本权益，助推农民增收和城镇化。
名词解释
三个集中——指工业向集中发展区集中、土地向规模经营集中、农民向城镇集中。
六个一体化——指城乡规划、产业发展、基础设施、市场体制、公共服务和管理体制“六个一体化”。
农村四大基础工程——指基层治理、产权制度改革、土地综合整治、村级公共服务和社会管理改革等四项工作。
