宁夏城镇化建设发展研究

九三学社宁夏区委员会

一、宁夏城镇化的基础条件和发展现状

（一） 基础条件

1．地理区位条件优越

宁夏地处西北地区东部，接近祖国内陆几何中心，处于关中城市群、呼包鄂榆城镇群、兰州经济圈之间，位于我国城镇化架构的北横轴和西纵轴的交点，具有承东启西、连南接北的区位优势。基本形成了由铁路、高速公路与机场构成的立体化区域交通网络。有利的区位有助于宁夏融入多区域合作，开拓市场，从而加快全区的城镇化进程。

2．资源储备丰富

宁夏境内的黄河水资源与平原及周边的土地、矿产资源结合良好。全区煤炭预测资源量2027亿吨，探明储量315亿吨，居全国第6位。此外，石油、天然气、煤层气等都有一定规模储量，加上丰富的太阳能、风能、地热等，具有多能互补、综合开发的优势。沿黄经济区土地资源适宜承载人口约745万人—1047万人，全区可用黄河水近40亿立方米，地下水资源总量约31.95亿立方米/年，为城镇化建设提供了较充足的水资源。

3．经济发展势头强劲

2012年，宁夏国内生产总值为2326.64亿，人均国内生产总值36410.64元，位列全国第16位。西部第4位，尤其是沿黄城市带人均生产总值约为33800元，高于全国29992元的平均水平，而且正处于产业提升期。此外，国内外产业结构调整和产业转移也为宁夏经济社会发展创造了较好的发展环境，良好的发展基础，为宁夏城镇化快速推进提供了有力支撑。

4．政策环境良好

国家进一步加大了对西部开发建设政策、资金的支持力度，呼包银地区已被国家确定为西部大开发第二个十年规划的重点区域，成为西部发展新的经济增长极。此后，国家又先后出台相关政策，支持宁夏把沿黄城市带建设成为辐射周边地区的战略新高地；支持宁夏大力发展内陆开放型经济和同中亚、中东国家的经贸合作；支持陕甘宁革命老区振兴；支持民族地区跨越式发展；进一步加大中央财政性投资力度。这些方针政策，为宁夏实现资源优势向经济优势加速转化和对外开放提供了更加广阔的空间。

（二）建设水平

截至2012年底，全区总人口647.19万人，城镇人口327.96万，城镇化率达到50.67%，首府银川市城镇化率达75.04%，城镇建成区面积达到582.80平方公里，占全区国土面积的8.78‰；其中，城市和县城以上城镇建成区面积502平方公里。

全区共有地级市5个，县级市2个，县城12个，纳入城市统计的建制镇有21个，其他建制镇78个；银川市市区人口100.7万，规模接近特大城市，石嘴山市市区人口45.9万，属中等城市，吴忠市、固原市、中卫市、中宁县城、青铜峡市市区人口超过10万人，属小城市。县城以下建制镇中除宁东镇、大新镇、望远镇、韦州镇、洪广镇、红果子镇、兴隆镇、金积镇、李俊镇镇建区人口超过1万人，其它建制镇镇区人口平约3500人左右。

2011年，城镇居民人均住房建筑面积30.46m2，人均城市道路面积19.84m2，人均公园绿地面积14.44m2，建成区绿化覆盖率达35.73%，绿地率达32.71%，自来水普及率达96.40%，燃气普及率达到82.77%，每万人公交车辆拥有量达到8.63台，污水处理率达到76.30%，生活垃圾处理率达 78.71%。县城以下建制镇建成区人均道路面积达到10.75m2，自来水普及率达到79.79%，人均日生活用水量达到75.41升，排水管道密度达到 3.48km/km2，生活垃圾处理率达到33.02%。

二、宁夏因地制宜推进城镇化的主要政策措施

（一）实施沿黄城市带和中心城市带动战略

2010年自治区政府确定以沿黄城市带为核心区、固原为次中心的大城市规划建设。累计开工建设重点项目近600项，完成总投资870多亿元。402公里黄河标准化堤防全面竣工，508公里滨河大道全线通车，中华黄河坛、中宁枸杞博物馆、灵武黄河书院、永宁中华回族第一街等一批沿黄标志性工程相继建成并投入使用。宁南区域中心城市和大县城建设累计开工重点项目103个，完成投资102亿元，建成了一大批水、暖、气、路城市基础设施和弘德、厚德等慈善产业园，固原区域中心城市功能明显增强。

（二）加强基础设施建设，提高综合服务功能

各城市普遍开展了新区建设，积极拓展发展空间，银川、石嘴山、吴忠、中卫、固原、平罗等一批城市新区相继建成，与此同时，各地加大老城区、旧街巷和城中村改造力度，完善基础设施，提升城镇服务功能，陆续新建和改造了一大批道路、给水、排水、供热、燃气、垃圾、污水处理、园林绿化、休闲广场等市政和公用设施，先后对30多个重点小城镇实施了环境卫生、镇容镇貌、美化亮化综合整治和特色街区改造，一批特色小城镇正在培育成长。

（三）夯实城镇产业基础，推动城镇化良性发展

各地将城镇化和产业化紧密结合起来，全区三次产业结构由2002年的16.0：45.9：38.1调整到2011年的8.6：49.8：41.6，第一产业比重下降明显，第二产业比重增加了3.9个百分点，宁东能源化工基地、银川经济开发区、石嘴山工业园区、固原农副产品加工区等国家和自治区重点产业园区不断发展壮大，物流、金融、房地产、旅游等现代服务业加快发展，有力提升了城镇经济实力，城镇吸纳能力显著增强，农村剩余劳动力向城镇转移进一步加快，全区非农产业就业人口比重从44.8%提高到60.2%。 

（四）加大保障住房建设力度，优化人口空间布局

2012年全区累计开工建设保障性安居工程28.3万套，改造农村危房20.6万户，建设农民新村303个，综合整治旧村1440个，有效解决了180多万城乡居民的住房困难，初步构建了以廉租房、公共租赁房、经济适用房为主体，限价商品房、劳务移民房为补充的住房保障体系，率先在全国实现了城市低保家庭廉租房制度全覆盖。将生态移民住房、劳务移民住房全部纳入国家农村危房改造和公共租赁住房保障范围，2011年共投资44.6亿元，开发整治土地15.83万亩，建成移民新村76个、劳务移民住房4119套，6.94万移民逐步入住新家，为加快区域人口布局调整打下了良好基础，

（五）开展统筹城乡试点工作，推进城乡一体化进程

自2008年起在石嘴山、青铜峡等11个市、县（区）开展统筹城乡发展试点工作。目前，大武口区制定启动了统筹城乡户籍、教育、就业、卫生、人口计划生育、低保、医疗救助、市政环保执法、党建等统筹城乡发展体系；平罗县探索出“以地养城、以地建城”和新建工业园区及农业园区带动县城建设的路子；惠农区引进世界500强企业中粮集团20万亩农业种植基地和日处理1万吨番茄加工项目，推动农业经营由传统型向现代型转变。

（六）制定出台配套政策，推动体制机制创新

自治区先后制定下发《关于加快城镇化进程的决定》、《自治区城市化发展纲要》、《加快推进全区城乡统筹发展的意见》等重大指导文件，明确提出了全区城镇化发展的指导思想、目标任务和推进措施。为消除城镇化发展的体制性障碍，营造良好环境，陆续研究出台了加快基础设施建设、加强城市管理、改革户籍制度、促进农民进城就业落户、统筹城乡居民基本医疗保险制度等相关配套政策，目前在全国已率先实现了城乡统筹的基本医疗保险制度全覆盖，率先创建了统筹城乡居民社会养老保险制度。

三、宁夏推进城镇化和城乡统筹过程中面临的主要困难和障碍

（一）农业人口多素质低，制约城镇化建设步伐

 2012年，全区尚有49.3%的人口居住在农村，40%的从业人口从事农业，但创造的地区生产总值仅占全区的16.5%。农业基础仍很薄弱，农产品结构不尽合理，劳动生产率不高。收入差距是造成城乡差距的主要因素，农民收入水平低，加之农村人多面广，造成农村建设资金短缺，农业自身发展能力弱。城镇化过程中亟需吸纳的是接受过一定教育、受过一定培训的人口，以及受过高等教育、职业教育和技能培训的研究型、管理型和生产型人才，农村人口在这方面相对不足，制约了他们向城镇居民转化。

（二）产业吸纳能力有限，辐射带动能力较弱

产业整体规模小、布局分散，与城镇发展的协同性不够，吸纳能力相对较弱，城镇人口增加受行政区划调整、征地拆迁等偶然因素影响大，依靠产业发展吸纳非农人口进城的城镇化主流渠道作用不够突出。现代农业对城镇化发展的推力、新型工业对城镇化发展的拉力和第三产业对城镇化发展的后续支持力还不够强。

（三）城镇化实现程度较低，基础设施还不完善

全区城镇化进程中，城镇人口和用地规模扩张快于相应的经济活动聚集、社会结构转化和基础设施、公共服务配置，相对较高的城镇化率与所要求达到的社会经济发展质量水平还存在一定的差距，城镇化应有的经济、社会、生态、环境效应尚不明显。

（四）城镇规模总体偏小，辐射带动能力不强

在全区城镇体系中，作为骨架支点的大中城市规模偏小，经济集聚能力弱，所起的辐射带动作用有待进一步加强。全国26个超大城市，66个特大城市中，宁夏仅有银川一个大城市。20万人口以下的小城市和1万人以下的小城镇成为城镇体系结构的主体，这些城市功能定位较模糊、发展模式趋同，缺乏特色产业，辐射带动作用和集聚能力较弱，一定程度上制约了城镇化向更高层次的发展。

（五）城镇化水平差异较大，区域发展不平衡

由于自然、经济、社会环境和背景的差异，全区城镇化水平存在较大差异。北部川区城镇化发展水平较高，沿黄城市带聚集了全区80%的城镇和84%的城镇人口，城镇化率达到62%，高出全区近12个百分点。中部干旱带和南部山区受自然条件的制约，经济发展水平还处于较低层次，城镇化率也较低，固原市城镇化率目前只有30%左右，与银川市的差距达到40个百分点。

（六）体制性障碍依然存在，保障机制不够健全

总体来看，宁夏的纵向行政管理联系强，横向市场关联弱。城乡一体的户籍管理、均等化的公共服务和全民共享的社会保障体制尚不健全，人口、资金、资源合理流动和区域市场开放等方面还存在行政壁垒。在农民向城镇转移、向市民转化的过程中，就业、子女就学、置业、落户、社会保险、生活保障等制度方面还不很健全，转移成本较高。

四、促进城镇化建设的对策建议

西北省区具有特殊的自然、社会和人文环境，以及“民族性”的区域特点，在进行城镇化建设中应该尽量寻求其个性特征，在市场为主导的城镇化发展过程中，不能照搬东部和中部的做法，应该充分强调差异化和特色化。

（一）积极推进户籍制度改革，促进人口自由流动

研究结果表明，传统户籍制度从根本上抑制了农村剩余劳动力向城镇转移的热情，适宜采取循序渐进的方式实行户籍制度改革，建议小城镇户籍放开现行，取消农民迁入必须买房的限制，允许具备一定条件、有较好自我生存和自我发展能力的一部分农村人口进城，从事非农产业。大城市间的人口迁徙，也应该进一步放松管制，逐步实现人口的自由流动。

（二）完善社会保障制度，实行公平待遇原则

实现“市民待遇”政策，努力解决农民进城后的就业困难、工资和劳保待遇过低，个人合法权益难以维护等非制度性歧视问题。目前针对进城农民的收费规定都应该清理取消，如学校教育费用、人口管理费用、社会治安管理费用等。在最低生活保障、最低工资待遇、劳动保护待遇、福利水平待遇、医疗保障以及子女入学、就业、参军、安置等方面，也应该逐步与城市居民同等对待。

（三）改革土地使用管理制度，提高土地利用率

城镇化发展与土地问题密切相关，一方面关系到城市开发建设用地，另一方面进镇农民是否放弃原有承包地，所以必须妥善处理。建议城建用地应依据有偿使用的原则和城镇土地利用规划，发布城镇建设规划和年度建设计划，先征为国有，再将使用权出让或者出租给使用者。对农民进镇建房、经营性用地实行优惠政策，这有助于降低农民进城的门槛，加快城市化进城。

（四）大力发展第三产业，促进农民就业

城镇产业结构的调整和优化将为城镇的发展注入活力和动力，是解决城镇就业问题的根本途径。国内外经验证明，第三产业吸纳劳动力都相当大，是三次产业中唯一可以长期增加就业的产业，所以西北城镇化在大力突进工业化的同时，应该着力提升第三产业比重，积极挖掘发展城镇第三产业就业的潜力，活跃城镇经济，为加快农村人口居住向城镇集中提供必要条件。

（五）推动特色城市发展，增强城市辐射力

从西北的特点出发，应以现有的首位城市为核心，建设区域城镇体系网络，在加强省会城市建设和充分发挥其中心城市功能的同时，发挥具有较强带动功能作用的次中心城市的作用。积极引导特色城市发展，各个城市之间应该有合理的分工，发挥比较优势，防止产业趋同，建设一批能源工矿型、特色资源加工型、民族文化旅游型、边境贸易型、民族贸易型和综合型城市。

（六）提高农民就业能力，提升城镇综合承载力

实行积极的就业政策，广开就业门路，拓宽就业渠道，培育和发展劳动力市场，完善就业服务体系，加强就业指导、介绍、培训等工作，通过技能的提高实现收入的增长，改善生活和工作状况。从方便就业的角度加强保障房建设，保留适当规模低成本住宅，大力发展公共交通，降低群众出行成本。积极推进保障性住房建设，建立多层次住房供应体系；加强市政基础设施和公共服务设施建设，拓展供水、供电、供气、供热的覆盖面，提高保障率。

（七）激发中小城镇活力，增强城市吸引力

从经济发展水平的现实出发，以及西北地区地形结构复杂，水土资源不匹配，地貌特征决定了西北不具备布局更多大型、特大型城市的资源和环境条件。中小城镇数量庞大、地域分布广泛、产业类型较多、与广大农村的社会经济联系相对紧密，应该成为大量农村人口流动的主要目的地。中小城镇的发展应与区域中心城市功能提升、人口合理集聚和农业现代化结合起来，对经济欠发达的传统农区小城镇，要将规划建设的重点放在中心镇上，改善交通条件和软硬件建设水平，逐步增强中心镇的吸引力和发展动力。

（八）创新管理体制，增强城乡规划的综合调控作用

在市、镇总体规划中避免就城市论城市，对城市、县域进行整体的规划安排，将城市交通基础设施和公共服务网络拓展到乡村地区，推动规划全覆盖，避免简单套用城市的标准和建设模式，建立城乡统一的地理信息平台，提出城乡统筹的空间管制要求和资源环境保护要求；健全适应人口流动特点的管理制度，加快建设个人信息系统，为建立统一的劳动力市场和跨省福利保障转移创造条件；中央政府要加大对教育与社会保障的财政转移支付力度，有效平衡人口流动地和流出地的利益，充分调动地方的积极性。

（九）深化行政管理体制改革，实行政策适当倾斜

简化管理层次，形成中央、省、市县的三级财政架构，帮助财力薄弱地区建立县乡最低财力保障制度，确保基层政府运转资金的基本需要，切实提高民生事项、公共安全等的支出水平。各级政府在拓展多种投融资渠道的同时，应该建立新型的财政分配关系，加大对村镇建设与城镇化发展的投入力度，扩大公共财政覆盖村镇建设与城镇化发展的范围。

（十）强调民族性，促进少数民族人口城镇化

少数民族人口是西北民族地区城镇化中的特殊问题，在鼓励各民族相互兼容、平等共处的同时，要充分考虑各民族传统生产活动的延续和发展，以及不同的风俗习惯和各民族优秀文化传统保持的需要，也便于户籍的管理与服务，还应尽量规划出特定的城镇生产和生活社区。