甘肃农村城镇化建设现状及发展对策探讨

九三学社甘肃省委员会

社会的城镇化是人类文明与进步的标志，是社会生产力发展到一定阶段, 作用于社会结构所引起的人口结构、产业结构和土地利用结构变化过程, 是农业文明向工业文明和后工业文明的过度。农村城镇化建设在经济社会发展过程中起到了承上启下的中间媒介作用，能够有效调节城乡二元结构，缩小城乡之间的差距，是解决我国“三农”问题和实现农村现代化的有效路径之一。十八大报告明确提出，推进经济结构战略性调整是加快转变经济发展方式的主攻方向，城镇化与农业现代化相辅相成，是新型四化的必然要求。要顺应农村富余劳动力向城市转移的大趋势，在增强城镇承载能力的同时，提高农村劳动生产率，使农民工在城里安居乐业，使现代农业得到更大发展，实现良性互动。

农村城镇化是深化农村改革，加快农村产业结构调整，培育和发展农村市场，推进农村城市化、现代化、社会化进程，缩小城乡差别的一项战略措施。新时期甘肃农村改革和发展的基本任务是实现农村现代化，农村城镇化是实现农村现代化的核心和重点。甘肃省农村城镇化进程比较缓慢，水平较低，城镇化滞后于工业化，已成为制约甘肃省社会经济发展的重要因素。深入开展农村城镇化建设调查研究，分析探讨西北经济相对欠发达地区农村城镇化发展的可能性，提出符合西北地区社会实际的城镇化构建模式，对于促进甘肃农村经济发展，提高西北地区人民生活水平都具有十分重要的现实意义。

一、 甘肃省农村城镇化发展现状

据考古和文献记载, 早在秦汉时期, 甘肃的城镇体系就已初步形成，通过完整的郡县建立，基本确立了今甘肃城镇体系的轮廓和相应的腹地范围并延续至今。唐宋时, 中国封建社会发展到巅峰时期,丝绸之路的兴盛和茶马互市的兴起和发展, 推动了民族地区商贸城市的形成和发展。如河西的武威、张掖、酒泉、敦煌等都成了古代中外贸易的中转集散地。但到元明清时期, 随着中国政治中心的东移, 城镇发展速度放缓。

新中国成立, 随着大规模的经济建设和工业的发展, 甘肃的城镇化水平不断提高。先后经历了调整、发展( 1949~ 1957) 、大起大落( 1958~ 1965) 、停止徘徊( 1966~ 1977) 、快速稳定发展( 1978~ 至今)四个阶段。到2010年底, 甘肃有设市城市20座, 其中地级市14 座, 县级市4 座, 县人民政府所在地建制镇65 座, 其它建制镇379 座, 城镇人口923.7万, 城镇化率达到36.61% 。甘肃城镇化的发展表现出以下特征。

1、城镇化基础设施建设加快

到2010年底，全省城市人均道路面积达到12.2平方米，县城10.58平方米；城市用水普及率达到91.75，县城83.21%；城市污水处理率达到62.59%，县城8.57%；城市生活垃圾无害化处理率达到37.95%，县城9.75%；城市燃气普及率达到74.29%，县城39.54%；城市绿地覆盖率达到23.14%，县城10.46%。

2、城镇体系空间格局呈现新特点

兰白都市圈、酒嘉城镇群、金武城镇群、平庆城镇带和关中—天水经济区取得新发展。城镇化点轴推进良好，西陇海—兰新线城镇带、部分高速公路沿线城镇带等交通沿线城镇化新轴线发展活跃。通过城中村改造、新区建设推进了中心城区的发展，白银、庆阳、酒泉等城市新区建设取得新进展。

3、城镇公共服务水平有效提高

    城镇每万人拥有科技人员、公共文化机构数、公共图书馆藏书量、每万人拥有医生数、城镇职工基本养老保险、失业保险、基本医疗保险参保人数等方面明显提高。2010年底，城镇居民人均可支配收入达到13188.55元，与2005年相比增长63.1%；农民人均纯收入达到3424.7元，与2005年相比增长73%。

4、城镇管理得到进一步加强

    《甘肃省城乡规划条例》、《甘肃省建设项目规划许可办法》等法规颁布实施。全省各设市、县城实施了总体规划修编，加快了控制性详细规划编制工作。省政府成立了“甘肃省城市规划委员会”，有13个市州成立了规划管理局，全面加强了全省城乡规划工作。开展城镇化与城乡一体化试点工作，有力推进全省城镇化和城乡一体化进程。

5、住房等民生工程建设取得显著成效

    “十一五”期间，全省共投入保障性住房建设资金350亿元。实施廉租住房保障，惠及全省城市低收入住房困难家庭17.04万户、49.25万人；建设经济适用住房10.75万套、872.62万平方米；全面实施城市和工矿棚户区改造，启动公共租赁住房建设，覆盖城镇低收入家庭和部分中低收入群体的城镇住房保障体系初步建立。城镇人均住宅建筑面积达到27平方米，城镇居民住房条件显著改善。

二、存在的突出问题和困难

近年来，虽然甘肃的城镇化水平逐年提高，城镇功能不断完善，但是在城镇化发展的过程中还存在诸多问题，城镇化的整体水平和能力与全国总体相比还有相当大的差距。

1 、城市化发展速度缓慢，长期低于全国平均水平

1978 年以来，甘肃城市化稳定发展，城市化率由1978 年的14.41%提高到了2006 年的31.09%，增长了近16.68 个百分点。但甘肃城市化水平从20 世纪80 年代中期到本世纪初，发展十分缓慢，只是从“十五”时期才开始加速发展，整体呈明显阶梯状。甘肃的城市化水平多年来一直低于全国平均水平，且从20 世纪80 年代中期以来差距不断扩大。2006 年的城市化水平不及1997 年全国的平均水平，比全国同年平均水平43.9%低了近13 个百分点。1978—2006 年间，甘肃城市化率年均提高0.6个百分点，全国年均提高0.93 个百分点，二者相差0.33 个百分点。1984—2001 年17 年间，全国年均提高0.86 个百分点的情况下，甘肃年均只提高0.24 个百分点，二者相差达0.62 百分点，差距逐年扩大。2007 年，甘肃省城镇化率达到31.59%，与2005 年相比，城镇人口增加了47.93 万人，比重提高了1.57 个百分点，年均提高0.79个百分点。

2、 城镇体系结构不合理

甘肃地处我国西北内陆地区，经济发展水平比较落后。甘肃省具有现代意义的城市是在1941 年设立的兰州市，也是该省建国前唯一的一座城市。建国后，随着经济和社会发展，特别是建国初期的重点工程建设和改革开放以来大规模经济建设，城市化水平不断提高。到2006 年，全省共有城市16 个，其中，12 个地级市，4 个县级市；58 个县，7 个自治县，460 个建制镇，它们共同构建了甘肃省的城镇体系。

（1）首位分布明显。在甘肃现有的城镇中，非农业人口超过100 万的特大城市1 个是兰州，人口在50—100 万的中等城市1 个是天水。人口在20—50 万的中小等城市2 个是白银和武威市，其它都是20 万以下的小城市和建制镇。16 个城市的非农业人口。兰市州市区非农业人口占甘肃省城市市区非农业人口的41.01%，而其他15 个城市非农业人口总和才占58.98%，仅比兰州市高17 个百分点；大城市非农业人口占14.57%；中等城市非农业人口占12.22%，人口规模20 万以下的小城市非农业人口占32.19%；人口规模小于5 万以下的城市非农业人口占2.05%，城市规模结构极不均衡。

可见首位城市贡献率太大，在全省的城镇体系中具有绝对的垄断性，其社会经济发展水平、城市化进程决定着甘肃省的城镇体系的发展与演进，必然阻碍了城镇系统功能的正常发挥。严重的是目前兰州市的产业结构仍以原材料、重化工业以及交通运输和简单的服务业等上游产业为主，限制了甘肃省城市体系产业结构的整体提高，制约了城镇体系的演进。

（2）城镇体系不健全，规模结构失衡。2010 年甘肃省特大、大、中、小城市数目比为1:1:2:12，而全国这一比例为1：1.32：5.84：9.86。很明显，甘肃的城镇体系结构主要是以小城市（镇）为群体，城镇体系不健全，规模结构严重失衡。特大城市与其他等级城市联系困难，大、中等城市占城市数目较少，小城市数量相对较多。但其发展普遍存在规模小、实力弱、质量差的问题。据测算，甘肃省城镇规模等级不平衡状况较为严重，不平衡指数为0.74。这种规模结构造成城镇体系的整体功能发挥受阻，大中小城镇之间缺乏必要的有机联系，城市辐射功能受到限制。

（3） 小城镇规模过小与东部沿海地区相比，甘肃小城镇总体规模过小。2010年，小城镇数量虽达到537 个，但从小城镇人口居住数量上看，一般都在3000 到5000 人左右，最少的只有千余人。而东部地区许多小城镇的人口规模在万人以上，有的多达三、四万人。甘肃省建制镇，平均镇区面积0.92km2，平均非农业人口1766 人。而东中部地区在1997 年平均每个建制镇镇区面积为24km2，平均非农业人口东部为5003 人、中部为4683 人。

有关专家认为，小城镇的最小经济规模是常住人口1万人以上，较合理的经济规模是常住人口5 万人以上。目前甘肃多数小城镇与这一标准相比差距很大。规模过小必然使我省多数小城镇的发展需支付更多的成本。城镇基础设施和公共设施投资成本过高，城镇功能难以完善，就业门路狭窄，各种生产要素的聚集能力较差。

3、 城镇布局分散

受自然条件和薄弱经济基础的制约，甘肃省的城镇只能在水资源条件较好、交通便利、经济易于发展的河谷盆地、绿洲地区呈稀疏状分布。主要沿河流分布和沿交通线分布，空间分布总体比较分散。甘肃省城镇密度为12 个/万km2，低于全国2000 年的19个/万km2 的水平，其中建制镇密度10.12 个/万km2，城市密度0.35个/万km2，分别低于全国2000 年建制镇密度19.1 个/万km2 和城市密度0.7 个/万km2 的水平。

4、 城镇职能趋同性强

甘肃部分城镇是随资源开发而兴建的，如白银、嘉峪关、金昌、玉门四城市以及连成、海石湾、华亭等城镇，都是属于专业化很强的资源型城市。这类城镇产业结构单一，经济二元结构明显，导致产业链条短，削弱了自身的辐射功能和聚集功能，制约了城市经济发展对农村经济的带动。除了这类专业化很强的资源型城市外，甘肃绝大多数城镇专业化不突出，以行政职能为主，普遍存在着第三产业不发达，资源综合利用差，产品结构单一，附加值不高，难以适应市场的变化。大多数县城和一般建制镇是在政府发动的基础上产生和发展起来的为农业和当地群众一般生活服务的小区域中心城镇，产业结构单一，缺乏个性和特色，重复建设多，浪费严重。

5、 城镇基础设施差

城市化水平除了以人口城市化作为重要指标外，还包括城市的内部结构、城市的空间分布、城市设施水平和居民生活质量。近年来，甘肃城市人口虽有一定程度的增加，城市设施也有了相应发展。但仍普遍存在城镇的给排水、供电、供暖、广播电视、信息传输和邮电通讯等公共基础设施配套率低，城镇的道路规划、市场建设缺乏超前性，低水平重复建设比较严重，对生态和环境保护重视不够，城镇排水系统、污水和垃圾处理系统等公共设施匮乏，城镇居民的居住环境和生活环境较差的状况。城镇功能难以完善，就业门路狭窄，劳动、资金、技术和信息等生产要素的聚集能力较差，既不能很好地促进其中工业企业的发展，又对城镇以外的农村人口、企业等缺乏吸引力。

三、加快甘肃农村城镇化进程的对策及建议

1、科学规划，合理布局

在城镇数量的布局、城镇规模的把握、城镇功能的定位上，需很好地规划。重点发展县城和有区位优势、交通优势、资源特色优势和规模优势的重点中心镇，不断增加甘肃省中小城市数量，逐步形成大、中、小城市和小城镇梯度网络式发展模式，加快完善甘肃省城镇体系，提高农村城镇化水平。

2、 深化改革，加快农村城镇化进程

加快户籍制度改革，创新劳动用工、土地制度，为加快城镇化提供政策保障。深化住房、医疗、教育改革，建立城乡统一的社会保障体系，为农民提供公平的就业和生活环境。加强农村小城镇的基础设施建设，提高小城镇管理水平，使小城镇功能日趋完善。

3、 因地制宜，大力推进城镇产业化

政府应创造有利条件, 促使各中小企业向城镇集中, 从根本上改变其布局分散和重复建设问题。注重公共服务平台建设, 为各类产业集群的发展与优化提供完善的社会化服务体系。重点利用本地特色资源，加大引导和投入力度, 聚合各种生产要素, 培育和发展产业集群。加强产业集群园区建设, 扩大区域品牌效应, 增强区域竞争力。不断完善和创造良好的环境, 鼓励企业自主创新。根据不同地区的特点，充分发挥农副产品加工和流通龙头企业在市场推广、培训农民、转移劳动力、提供信息、打造农产品品牌等方面的作用，壮大县域经济。

4、加快制度创新, 改善小城镇发展的制度和政策环境

借鉴国内外成功经验, 结合自身特色, 加快制度创新, 改善小城镇发展的制度和政策环境, 为城镇化的进一步发展扫清障碍。重点从降低产业和人口进城的费用、门槛、减小进城者的后顾之忧、减轻小城镇建设的资金约束等三个方面着手。要从制度和政策上给进城人口和产业提供优惠条件, 消除歧视, 切实减轻进城人口和产业的费用负担。允许进城农民保留或有偿转让承包土地和宅基地, 积极建立和完善城镇社会保障制度, 最大限度地消减其后顾之忧。在宏观指导、有效监督、合理定价、有偿使用的原则下开放城镇基础设施市场, 广泛吸收社会资金, 建立多元化的城镇基础设施投资、经营体系, 解决城镇基础设施建设资金紧缺问题, 迅速改变城镇基础设施的落后状况。

5、探索模式创新，以科学手段，实现多种模式开发

（1）生态旅游开发模式

应用甘肃丰富的文化资源和独特的自然风光实现旅游开发，既满足生态建设的要求, 又可以解决开发资金短缺的问题, 同时可以吸纳大量的农村剩余劳动力, 实现农业人口向非农业人口转化和充分就业的社会发展目标。旅游业关联带动效应强,通过旅游业和相关服务业的快速发展来促进地方经济的发展和农村剩余劳动力的空间转移, 从而推动区域城镇化发展。

 （2）特色农业发展模式

把特色农业产业的发展与农村城镇化协同起来, 在有条件的地方发展以农业服务业为基础的社区, 同时吸引资金和乡镇企业向其集中；在着力推进农产品特色化、高附加值化和产业规模化的过程中, 使当地农民逐步变成农业工人、农业商人和企业股民，使企业、市场以及伴随而行的技术、资本、物质和人流等逐步形成区域集聚, 从而推动农村城镇化的发展。

 （3）集群创导发展模式

依托城镇的聚集力，加强园区建设, 培育区位优势, 优化政策环境, 促进园区内中间产品市场和生产要素市场的形成, 促进区内企业的衍生; 引导企业建立和加强广泛的经济技术和信息联系, 加快专业化分工和协作, 从而形成产业集群发展。

（4）结构转型发展模式

甘肃的许多城市和城镇多是在计划经济时代国家矿产资源开发形成的，目前面临着资源枯竭、产业结构单一、产品竞争力弱、区域经济落后、生态环境恶化、矿竭城衰的危险。这类城镇的发展必须进行战略性结构调整,尽快步入多元化、良性循环的可持续发展轨道。对现有资源进行集约化开发利用, 发展高附加值的产业和相配套的第三产业,加大力度进行生态环境建设, 走生态资本的发展路子。